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Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis .

Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis

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Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis

OAS CATALOGING-IN-PUBLICATION DATA Organization of American States. Summits of the Americas Secretariat. Cultivando una cultura de integridad en el servicio civil en tiempos de crisis / [preparada por la Secretaria de Cumbres de las Américas, Organización de los Estados Americanos]. p. ; cm. (OAS. Documentos oficiales; OEA/Ser.E) ISBN 978-0-8270-7431-6 1. Summit of the Americas. 2. Civil Society--America. 3. Democracy--America. 4. Political Corruption—America. 5. Public Health—America-- COVID-19. I. Title. II. Series. OEA/Ser.E DERECHOS DE AUTOR© (2021) Organización de los Estados Americanos. Todos los derechos reservados bajo las Convenciones Internacionales y Panamericanas. Ninguna porción del contenido de este material se puede reproducir o transmitir en ninguna forma, ni por cualquier medio electrónico o mecánico, total o parcialmente, sin el consentimiento expreso de la Organización. Los contenidos expresados en este documento se presentan exclusivamente para fines informativos y no representan la opinión o posición oficial alguna de la Organización de los Estados Americanos, de su Secretaría General o de sus Estados Miembros. Preparado y publicado por la Secretaría de Cumbres de las Américas de la OEA. [email protected]

ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS 17th Street and Constitution Ave, N.W. Washington, D.C. 20006, USA Internet: www.oas.org Todos los derechos reservados Luis Almagro Secretario General James Lambert Secretario de Asuntos Hemisféricos María Celina Conte Directora de la Secretaría de Cumbres de las Américas Esta nota de política “Cultivando una cultura de integridad en el servicio civil en tiempos de crisis” se produce como parte de las iniciativas de cooperación promovidas por la Secretaría de Cumbres en el marco de la ejecución del Mecanismo de Seguimiento e Implementación del Compromiso de Lima y de cara a la próxima Cumbre, bajo la dirección de María Celina Conte. Es producto de la colaboración entre la Secretaría de Cumbres y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Su preparación fue encargada al Consultor Miguel Peñailillo López. En la coordinación de la preparación de la nota de política y esfuerzos que nutrieron su preparación se destacan los aportes de Frederic Boehm, Dirección de Gobernanza Pública de la OCDE, y Nohra Eugenia Posada, Secretaría de Cumbres, así como la asistencia técnica de Felicitas Neuhaus, OCDE. Especial agradecimiento a las instituciones de los Estados participantes en distintas fases de la elaboración: Argentina, con Nicolás Gómez, Director Nacional de Asuntos Estratégicos, Oficina Anticorrupción; Brasil, con Carolina Souto, Coordinadora General de Integridad Pública, Contraloría General; Chile, con Francisco Silva, Jefe del Área Jurídica y Asuntos Institucionales, y Daniela Carrizo, Encargada de Ética e Integridad del Servicio Civil; Colombia, con Liliana Caballero, Procuradora Delegada para Vigilancia Preventiva de la Función Pública, Procuraduría General de la Nación; Costa Rica, con Armando López Baltodano, Procurador de la Ética Pública, Procuraduría General de la República; Ecuador, con Ricardo Moya, Viceministro del Servicio Público, Ministerio del Trabajo, y Perú, con Cynthia Su Lay, Gerente de Políticas de Gestión del Servicio Civil, Autoridad Nacional del Servicio Civil. También se agradece a María Fernanda Trigo, Mike Mora y Helena Fonseca del Departamento para la Gestión Publica Efectiva, y a Andrew Stevenson, Secretaría de Cumbres de la OEA, por sus comentarios a versión previa de este documento; así como a Laura Martínez, de la Secretaría Técnica del MESICIC, por su orientación y participación en la fase inicial de este esfuerzo. La preparación y publicación de este documento son posibles gracias a una contribución del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). Las ideas y los planteamientos contenidos en la presente edición son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen la posición oficial de CAF.

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Índice Prólogo 1 Resumen Ejecutivo 3 1. Antecedentes 5 2. La crisis del COVID-19 en 2020 como exigencia sobre la gestión y función pública 9 3. Compromisos y reformas 13 3.1. Antecedentes y evaluaciones de los compromisos sobre integridad en la función pública en Latinoamérica 15 y el Caribe 3.1.1. Marcos de reforma desde la mirada de actores internacionales 16 3.1.2. Compromisos normativos internacionales en materia de integridad en la función pública 18 3.2. Principales reformas recomendadas por el MESICIC relacionadas con el Compromiso de Lima 20 3.2.1. Igualdad de oportunidades y transparencia en el acceso al empleo público 20 3.2.2. Códigos de conducta para la integridad 21 3.3. La visión de la OCDE sobre la integridad pública y el servicio civil 24 4. Análisis de reformas y contexto de crisis en seis países 27 4.1 El funcionamiento del Estado en una emergencia 29 4.1.1 Una mirada general a las políticas de integridad en el servicio civil durante la pandemia 30 4.1.2 Continuidad y cambio en las reformas al llegar la pandemia 30 4.2 Servicio civil e integridad en la pandemia 32 4.3 Los riesgos de corrupción y abuso en emergencia se hicieron evidentes antes de suceder 34 5. Desafíos para el éxito de las reformas identificados por las y los especialistas 39 6. Recomendaciones 45 Bibliografia 51

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Prólogo Luis Almagro Secretario General de la OEA Presidente del GTCC En respuesta a la naturaleza compleja y multifacética de la (OEA, 2017), la Secretaría de Cumbres convocó un taller para corrupción, las y los Jefes de Estado y de Gobierno de las el fortalecimiento de capacidades de los Estados Miembros con Américas adoptaron el “Compromiso de Lima: Gobernabilidad relación a los mandatos 9, 10 y 11 del Compromiso de Lima, Democrática frente a la Corrupción” (OEA, 2018) en el marco orientado a la promoción de una cultura de integridad en el de la VIII Cumbre de las Américas, celebrada en Lima (Perú) los servicio público de la región, como un aspecto fundamental días 13 y 14 de abril de 2018. El Compromiso de Lima considera de la lucha contra la corrupción, así como para evidenciar la corrupción como uno de los principales desafíos de nuestro experiencias prácticas de las administraciones públicas hemisferio y aborda de manera exhaustiva acciones orientadas respecto a la selección por méritos y conflictos de interés en la a fortalecer la prevención y la lucha contra este flagelo, así como gestión pública. sus implicaciones en la gobernabilidad democrática. Por su parte, el Consejo de la Organización de Cooperación La OEA, a través de la Secretaría de Cumbres de las Américas y Desarrollo Económicos (OCDE) en su Recomendación (en adelante, Secretaría de Cumbres), en su calidad de sobre Integridad Pública (2017) recomienda promover la Secretaría Técnica del proceso de Cumbres, ha emprendido profesionalización del servicio público, basado en méritos y desde 2018 un conjunto de acciones destinadas a apoyar los consagrado a los valores públicos, y la buena gobernanza para esfuerzos en los Estados Miembros en la implementación de garantizar la responsabilidad y la ética del servicio público. los mandatos adoptados en el Compromiso de Lima, incluyendo El Plan de Acción OCDE sobre Integridad y Anticorrupción, en dicho quehacer, acciones para fortalecer la coordinación de elaborado como seguimiento al Compromiso de Lima y las entidades que conforman el Grupo de Trabajo Conjunto de adoptado como resultado de la Tercera Reunión de Alto Nivel Cumbres (GTCC). del Programa Regional de la OCDE para América Latina y el Caribe (LACRP), realizada en Lima (Perú) los días 18 al 19 de El Mecanismo de Seguimiento e Implementación del octubre de 2018, contiene una serie de recomendaciones para Compromiso de Lima: Gobernabilidad Democrática frente a la fortalecer el servicio civil en consonancia con las orientaciones Corrupción, propuesto por la entonces Presidencia, el Gobierno contenidas en el Manual de la OCDE sobre Integridad Pública. del Perú, y que fuera adoptado por los Estados participantes de la VIII Cumbre en el marco del Grupo de Revisión de la Con este objetivo, la Secretaría de Cumbres de la OEA y Implementación de Cumbres (GRIC) en noviembre de 2018 la Dirección de Integridad de la OCDE convocaron el taller (GRIC, 2018); así como el Memorando de Entendimiento “Integridad en el servicio civil”, que se realizó de manera virtual suscrito por las entidades del GTCC en septiembre de 2018 para el 30 de septiembre de 2020. Delegadas y delegados de las armonizar y coordinar sus esfuerzos (GTCC, 2018); y el Plan administraciones públicas de la región, procedentes tanto de de Acción del GTCC (2019-2021) (GTCC, 2021), han permitido oficinas anticorrupción como de aquellas encargadas de los orientar las acciones de apoyo a los Estados para una efectiva temas de servicio civil, intercambiaron retos, experiencias y implementación de los mandatos adoptados en la VIII Cumbre buenas prácticas referentes a la construcción de una cultura de las Américas. de integridad en sus administraciones, marcada por el contexto particular determinado por la pandemia de COVID-19. Moderado Con estos antecedentes, y con las recomendaciones contenidas por la Dirección de Gobernanza Pública (División de Integridad) en los “Lineamientos para la Gestión de las Políticas de de la OCDE, el taller contó con la participación de la Secretaría Integridad en las Administraciones Públicas de las Américas” Técnica del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 1

la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) materia de integridad realizadas en el contexto de la pandemia. y en él se revisó el estado de las recomendaciones relativas a Asimismo, se agradece de manera especial al Banco de las disposiciones en materia de integridad en el servicio público Desarrollo de América Latina (CAF) por su apoyo a la Secretaría en la región. de Cumbres que ha permitido concretar esta iniciativa y oferta técnica para dar respuesta a requerimientos de los Estados en Participaron en el taller delegados de Argentina, Brasil, Chile, diversos ámbitos para avanzar la implementación de mandatos Colombia, Costa Rica, Ecuador y Perú, quienes reflexionaron emanados de la VIII Cumbre de las Américas. sobre los retos a los que la administración del servicio civil tuvo que hacer frente a causa de la pandemia: ¿Están preparados Este esfuerzo hace parte de las iniciativas de cooperación los servicios civiles para responder ante los riesgos de fraude y promovidas por la Secretaría de Cumbres en el marco de la corrupción surgidos por la crisis? ¿Cómo pueden los gobiernos ejecución del Mecanismo de Seguimiento e Implementación del de la región trabajar por un servicio civil profesional, estable y Compromiso de Lima con los Estados participantes, entidades basado en el mérito, que desarrolle una cultura de integridad, del GTCC, sociedad civil y actores sociales. clave para la reactivación de las economías tras la pandemia? ¿Cómo pueden los gobiernos revalorizar el servicio civil y aumentar la confianza de los ciudadanos? Retomando las discusiones y las buenas prácticas abordadas durante este taller, la Secretaría de Cumbres y la OCDE encargaron al consultor independiente Miguel Peñailillo López la elaboración de una nota de política. La información obtenida en el taller fue complementada con información suministrada por los Estados participantes en la VIII Cumbre de las Américas a través de la plataforma en línea del Mecanismo de Seguimiento e Implementación del Compromiso de Lima, en el marco del MESICIC, así como con recomendaciones formuladas por la OCDE. A todo ello se sumaron entrevistas con funcionarios de las entidades públicas de los Estados Miembros participantes en el taller. Esta versión publicada incorpora las revisiones y comentarios realizados por la Secretaría Cumbres y otras entidades pertinentes de la OEA y la Dirección de Integridad de la OCDE. Esta nota de política “Cultivando una cultura de integridad en el servicio civil en tiempos de crisis” busca presentar una panorámica de las reformas relevantes en materia de integridad en el servicio civil que están enfocadas en la transparencia e igualdad de oportunidades en los procesos de selección de servidores públicos, en códigos de conducta y en promoción de un sector público profesionalizado. Las prácticas abordan los casos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Perú. La OEA, y en particular desde la Secretaría de Cumbres, agradece a las autoridades y funcionarias y funcionarios de los siete países que han tomado parte en todo este esfuerzo, por sus valiosos aportes y el tiempo dedicado al taller inicial, a entrevistas, a la elaboración de este documento y al segundo taller para su validación. Sus contribuciones permitieron analizar las respuestas de política de los Estados Miembros en Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 2

Resumen Ejecutivo El repentino surgimiento de la crisis sanitaria causada por la Estos desafíos son la indudable necesidad de realizar un cambio COVID-19 ha puesto en evidencia lo que podría categorizarse cultural en las organizaciones públicas, cambio que centre su como una latente crisis de gobernabilidad en la región de América atención sobre la integridad. La falta de voluntad política de las Latina y el Caribe (ALC). La pandemia ha desencadenado autoridades gubernamentales para autolimitar su discrecionalidad diferentes efectos adversos que afectan la gobernanza en la al contratar personal, la necesidad de fortalecer la capacidad región y que se derivan de condiciones preexistentes. La baja de respuesta con ética por parte de las entidades públicas y la confianza en las instituciones públicas, la polarización política y necesidad de promover la integridad en el servicio civil por medio social, la percepción de captura del Estado y de partidos políticos de arreglos de coordinación entre socios naturales y aliados. debilitados han conducido a la ALC a una crisis que ha traspasado las barreras de una mera emergencia de salud pública para En respuesta a los diferentes retos que enfrenta la región en convertirse en una emergencia de gobernabilidad. materia de integridad en el servicio civil y la necesidad de fortalecer la integridad en medio de un contexto de crisis, se han consultado A inicios del 2020 todos los Gobiernos de la región venían a seis expertos de diferentes países de América Latina. En base implementando —con diversos grados de intensidad— medidas y a esta información, se analizaron los compromisos adquiridos por políticas de integridad en la función pública. En consonancia con diversos países en materia de integridad y las reformas llevadas las recomendaciones específicas del MESICIC1, algunas de ellas a cabo, así como aquellas reformas realizadas en medio del consistían en amplias reformas para lograr extender la práctica contexto de la pandemia. Tomando en cuenta los desafíos de y cobertura de los concursos públicos transparentes y basados la región, que obstaculizan la implementación de reformas de en el mérito. Otras estaban relacionadas con la mejora de la integridad exitosas, se proponen recomendaciones de política gestión de personal o de la gestión de la cultura de integridad en para atender los desafíos destacados en materia de integridad en las entidades públicas, de acuerdo con la visión promovida por el servicio civil y para nutrir el diálogo regional. la OCDE. El Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, en 2017, enfatizó el liderazgo en integridad en el sector público como Las recomendaciones propuestas son: un medio para promover y gestionar activamente la integridad y como un medio para dar ejemplo personal del compromiso hacia un liderazgo íntegro por parte de los perfiles de responsabilidad El Estado sirve mejor a la población si cuenta al en la entidad pública (Principio 6), y también subrayó el valor de 1 una función pública basada en el mérito como base esencial para menos con una burocracia ética, formada y con desarrollar una cultura de integridad. Aplicando los principios de grados importantes de autonomía en sus decisiones mérito y transparencia, la recomendación afirma que se puede de gestión. Las reformas sobre el servicio civil deben fortalecer la profesionalidad y se pueden prevenir prácticas como implementarse a mayor velocidad. el favoritismo y el nepotismo, la injerencia política indebida, el abuso de posición y las malas conductas (Principio 7). Es necesario implementar sistemas de remuneración justos, A pesar de los avances que se venían generando en la región, la transparentes y equitativos para funcionarios públicos y sistemas crisis causada por la COVID-19 ha significado un estancamiento de escalonamiento de la profesión. Dichos sistemas de empleo para América Latina en materia de integridad en la función pública. deberían contar con características esenciales como son los En la mayoría de los países se han manifestado dudas sobre concursos públicos, estabilidad razonable, evaluación de la legalidad de procesos de compra y distribución de insumos desempeño y mayores limitaciones a la discrecionalidad política médicos y de protección. En varios países, la debilidad de los en la contratación de personal. Más aún, es necesario imprimir controles internos y externos quedó evidenciada, en particular, a mayor velocidad a las reformas relacionadas con voluntad nivel subnacional, y la escaza rendición de cuentas e insuficiente política gubernamental y de los actores clave, incluidos órganos apertura y acceso a la información resaltaron los retos en materia legislativos, partidos políticos y sindicatos. Bajo esta óptica, es de transparencia, además de alimentar el clima de desconfianza necesario esclarecer articulaciones político-institucionales para en la región. En todas estas áreas, los servidores públicos son la primera línea de defensa contra prácticas indebidas. La base del desafío de la integridad pública es 2 Durante la pandemia se han hecho aún más evidentes diferentes cultural y deben usarse herramientas para la gestión desafíos tradicionales de los servicios civiles que estaban de la cultura de integridad en las entidades públicas. presentes o gestándose durante los años anteriores a esta crisis. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 3

llegar a acuerdos que permitan la materialización de las reformas. El liderazgo íntegro genera y refuerza patrones culturales en la La ciudadanía y grupos de interés son beneficiarios sociedad y las organizaciones públicas. Por ello, la dirección ética 4 de la acción estatal a la vez que forman el contexto y el ejemplo de gobernantes, colaboradores y directivos públicos institucional. Por tanto, mejorar el desempeño ético de resultan clave para impulsar conductas adecuadas en los demás las entidades públicas significa incluir a la ciudadanía actores político-institucionales y para aportar mayor legitimidad en el problema y en la formulación de soluciones. ante grupos de la ciudadanía. Más aún, el establecimiento de una cultura de gobierno abierto y de integridad permitirá un control más eficiente y efectivo, sin socavar la flexibilidad y los La última recomendación se basa en la necesidad de involucrar incentivos a la innovación del sector. El excesivo control de la más a la ciudadanía. Cabe recordar que los mecanismos de administración pública, alimentado por la desconfianza al servidor transparencia, participación ciudadana y denuncia contribuye público ha impedido la flexibilidad y la innovación, elementos significativamente a la reducción de fraude y corrupción; y, por que resultan ser de gran importancia en el momento de construir el contrario, la inexistencia o debilidad de estos mecanismos respuestas ante escenarios de crisis. Para lograr lo anterior, se contribuyen al actual clima de desconfianza que enfrenta la región. propone establecer el liderazgo ético como criterio de selección para todos los perfiles de responsabilidad de entidades públicas, Por ello, los mecanismos de transparencia, participación así como para procesos de nombramiento o promoción. Aún más, ciudadana y de denuncia contribuyen significativamente a la debería impulsarse decididamente la elaboración, cumplimiento reducción del fraude y la corrupción; así como la atención al y actualización de códigos de integridad de cada sector de mandato N.o 20 de la VIII Cumbre de las Américas en cuanto la administración. Estos códigos deberían ser el resultado de a la adopción del Programa Interamericano de Datos Abiertos diálogos participativos y objeto de capacitación por competencias. para Prevenir y Combatir la Corrupción (PIDA)3; y, en un contexto de pandemia, han sido valiosos aliados en la protección de los Por último, los Gobiernos deberían considerar el fortalecimiento recursos públicos y el bienestar de la población. La inexistencia de una cultura preventiva que incentive las conductas íntegras o debilidad de tales mecanismos genera opacidad y dispersión en el servicio público, incluso mediante políticas que premien y de la información, debates infructuosos, o acusaciones y pugnas reconozcan públicamente conductas ejemplares. políticas, que dan lugar a un clima de desconfianza. La participación a través de mecanismos adecuados como Las políticas y reformas para una función pública el gobierno abierto puede aportar soluciones a problemas de 3 de excelencia deben integrarse hacia políticas decisión, regulación y desempeño, como ocurre al efectuar gubernamentales clave, asociando mérito y consultas públicas. Una contraloría social puede ayudar a transparencia con mejoras en el servicio a la población. detectar problemas desde la perspectiva de los beneficiarios de la acción institucional. Y la denuncia es una fuente importante de información acerca de actos de fraude y corrupción que El desafío de la emergencia para los Gobiernos no es pueden socavar los esfuerzos gubernamentales. Una manera de únicamente sanitario, sino de gobernabilidad democrática. Como fortalecer la capacidad institucional y, en especial, el sistema de consecuencia, la implementación de reformas para la función mérito de la función pública es la existencia de sistemas efectivos pública con integridad puede ayudar a responder a esta y futuras de denuncia y reporte, al servicio de cualquier persona, incluso crisis de diferente índole. funcionarios y candidatos a puestos públicos en la administración, que garanticen la protección de los denunciantes. Finalmente, el El proceso de formulación de dichas reformas puede apoyarse diálogo, gestión y evaluación de riesgos es una manera altamente en la cooperación técnica de mecanismos intergubernamentales eficiente de pasar de entidades reactivas a entidades proactivas existentes como lo son la Organización de los Estados Americanos, que cuentan con mayor capacidad de anticipación y corrección de la Cumbre de las Américas, el MESISIC, MECIGEP (Mecanismo las tareas propias de la gestión, lo cual contribuye a la eficiencia y 2 la gobernabilidad de las organizaciones. de Cooperación Interamericana de Gestión Publica) y la OCDE. Más aún, en el plano nacional, la formulación de dichas reformas debería partir de un contexto de mayor coordinación y sintonía entre diversos actores institucionales y de políticas consonantes 1 MESICIC, Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la que soporten su viabilidad. Convención Interamericana contra la Corrupción. 2 MECIGEP: Mecanismo institucional de cooperación regional para facilitar Por último, el objetivo final de estas reformas es generar valor el diálogo interpares, intercambio de experiencias y de estrategias de cooperación técnica que apoyen el logro de objetivos y prioridades nacionales público basado en la confianza ciudadana. Por esta razón, el fijadas por cada uno de los Estados Miembros de la OEA. proceso de realización de dichas reformas debería propiciar la 3 Programa cuyo propósito es fortalecer las políticas de apertura de participación de la ciudadanía, generando así una respuesta más información e incrementar la capacidad de los gobiernos y ciudadanos en la prevención y el combate a la corrupción con datos abiertos: AG/RES. 2931 congruente e incluyente por parte del Estado frente a casos de (XLIX-O/19), Resolución de Fortalecimiento de la Democracia, Sección fraude y corrupción. Gobierno Digital Abierto y Transparente. 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1. Antecedentes

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los contratos de servicios a corto plazo implican riesgos de integridad particulares. La reciente crisis sanitaria ha amplificado las vulnerabilidades sistémicas ya existentes, tanto en términos de riesgos de corrupción y fraude como con respecto a los desafíos para lograr un servicio civil profesional con altos estándares de integridad. Frente a esto, la Secretaría de Cumbres, en su calidad de Secretaría Técnica del proceso de Cumbres de las Américas, y la OCDE, entidad integrante del GTCC, del cual la Secretaría de Cumbres también funge como su Secretaría, buscan elaborar recomendaciones de política para la región, tomando como base La VIII Cumbre de las Américas reunió a los Jefes de Estado y de los avances y desafíos generales en la región y en la información Gobierno de las Américas en torno al tema de la gobernabilidad de seis países en especial, en el contexto de la pandemia de democrática frente a la corrupción. A su vez, el Plan de Acción COVID-19. OCDE- LAC sobre Integridad y Anticorrupción (Plan de Acción LAC) fue adoptado como resultado de la Tercera Reunión de La presente nota de política describe sintéticamente el contexto Alto Nivel del Programa Regional OCDE para América Latina y de emergencia sanitaria de las reformas, los compromisos el Caribe (LACRP), realizada en Lima (Perú) los días 18 y 19 de y reformas promovidos, así como los desafíos para su octubre de 2018. implementación; y concluye con recomendaciones de política. El Compromiso de Lima4 incluyó dos mandatos directamente Este esfuerzo se da en el marco del seguimiento e implementación relacionados con la gestión de la integridad de los recursos del Compromiso de Lima y de cara a la próxima Cumbre. humanos en el sector público. El primero consiste en garantizar la transparencia e igualdad de oportunidades en los procesos de selección de servidores públicos (mandato N. 9) y el segundo, en promover códigos de conducta para los servidores públicos que contengan altos estándares de ética, probidad, integridad y transparencia (mandato N. 11). A su vez, la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública de 2017, enfatiza el liderazgo en integridad en el sector público como un medio para promover y gestionar activamente la integridad y dar un ejemplo personal (principio 6), y también subraya el valor de una función pública basada en el mérito como base esencial sobre la cual desarrollar una cultura de integridad. Aplicando los principios de mérito y transparencia, la Recomendación afirma que se puede fortalecer la profesionalidad y se pueden prevenir prácticas como el favoritismo y el nepotismo, la injerencia política indebida, el abuso de poder y las malas conductas (principio 7). Sin embargo, varias debilidades en el servicio civil en los países de la región socavan los esfuerzos por crear una cultura de integridad en el empleo público. Por ejemplo, para implementar de manera efectiva los valores y estándares fundamentales, las entidades deben educar y capacitar continuamente a las y los servidores públicos. Sin embargo, los esfuerzos de formación suelen depender de la situación contractual de los empleados del servicio público y, por tanto, no se extienden al personal que 4 “Compromiso de Lima: Gobernabilidad Democrática frente a la Corrupción”, disponible en: http://www.summit-americas.org/LIMA_COMMITMENT/ no forma parte de la carrera administrativa. Al mismo tiempo, LimaCommitment_es.pdf Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 7

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2. La crisis del COVID en 2020 como exigencia sobre la gestión y la función pública

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De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) tras triaje, el aislamiento y el cuidado intensivo de adultos y para el brote de COVID-19 en Wuhan (China) se registró una rápida estimar la expansión necesaria de la capacidad hospitalaria. Ya propagación a escala comunitaria, regional e internacional. El 30 en ese mes, la OPS advirtió que uno de los retos de los países de enero de 2020, el Director General de la OMS declaró que de la región era las limitaciones del personal de salud, ya que “[l]a el brote de COVID-19 era una emergencia de salud pública de Los Gobiernos hicieron uso de planes presupuestarios importancia internacional. Según la Organización Panamericana especiales o extraordinarios y tomaron medidas para reforzar la de la Salud (OPS), el primer caso en la región de las Américas capacidad del sistema público de salud a fin de dar respuesta a se confirmó en Estados Unidos el 20 de enero de 2020; y Brasil la demanda de atención ambulatoria y hospitalaria y seguimiento notificó el primer caso en América Latina y el Caribe el 26 de febrero epidemiológico. Los procesos de atención médica y hospitalaria, de 2020. Desde ese momento, la epidemia se ha propagado a los así como los procesos de compras públicas en el área de salud 54 países y territorios de la región de las Américas. para atender la emergencia, sufrieron una presión inédita de acción, especialmente tomando en cuenta que la mayoría de los La crisis generada por la pandemia de COVID-19 hizo que todos los sistemas públicos de salud del Continente tienen una tradicional Gobiernos, sin excepción, se vieran en la necesidad de responder insuficiencia para hacer frente a las demandas ordinarias de de manera rápida y urgente a una demanda, primeramente, de salud de sus poblaciones. La OEA hizo un llamamiento para protección de salud de sus poblaciones y mantenimiento del contar con una respuesta hemisférica a la crisis, basada en el orden público, y luego de protección económica. Esta urgencia liderazgo democrático, la cooperación y la solidaridad, buscando provocó que muchas políticas y programas gubernamentales involucrar a instituciones multilaterales para apoyar los esfuerzos se pospusieran indefinidamente o modificaran su ejecución. Los nacionales a fin de enfrentar los efectos económicos, sanitarios esfuerzos prioritarios de los Gobiernos se dirigieron a adoptar y de seguridad. En varios países, el sistema hospitalario fue una estrategia sanitaria para contener la epidemia y medidas desbordado en los momentos más críticos de la emergencia; y económicas para mitigar los efectos de la enfermedad y de las en otros fue necesario adoptar medidas urgentes para ampliar medidas de protección en la población. En el corto plazo, la las capacidades, integrando recursos del sector privado o atención de los Gobiernos se centró en la necesidad doble de contratando personal adicional. El sector estatal de salud proteger a las y los servidores públicos, mientras mantenían efectivamente fue demandado de manera extraordinaria frente a la capacidad de cumplir con las prioridades gubernamentales una amenaza excepcional de características aún no claramente centrales y emergentes; así como en la necesidad de hacer más dimensionadas. eficiente y transparente la gestión pública mediante el incremento de la oferta de trámites y servicios digitales a la ciudadanía en Transcurridos 120 días del primer caso reportado en América medio de los confinamientos. Latina, la cifra de contagiados en llegó a 5 136 705 y 247 129 muertos. La escasez de personal de salud seguía siendo un reto En América Latina, pero no sólo en dicha región, las principales para los Gobiernos, ya que la OPS seguía advirtiendo que la estrategias sanitarias implementadas por los países se basaron insuficiencia de recursos humanos obstaculizaba los esfuerzos en: (a) la declaración del estado de emergencia sanitaria o de los países para localizar contactos y tratar a los pacientes en similar; (b) el cierre de fronteras internacionales, la suspensión cuarentena, a la vez que llamaba la atención sobre dos aspectos de vuelos internacionales y la cuarentena obligatoria a viajeros adicionales: (a) el personal de salud infectado, ya que personal provenientes del exterior; (c) la promoción de medidas de higiene enfermo y en cuarentena puede exacerbar la carga para los personal más estrictas y uso obligatorio de mascarillas; (d) la sistemas de salud, y (b) la reorientación de personal y recursos búsqueda de casos sospechosos; (e) medidas de aislamiento de otros programas hacia la atención de pacientes afectados por social de sospechosos; (f) distanciamiento social o confinamiento COVID-19 (VIH, tuberculosis, enfermedades no transmisibles), o ambos; (g) restricción de la circulación de personas y vehículos; con lo cual se arriesgaba la continuidad de aquellos. (h) suspensión de transporte público, y (i) suspensión de actividades colectivas y grupales (escuelas, centros comerciales, El organismo internacional también identificó como reto la espacios públicos, entre otros). necesidad de contar con adecuados sistemas logísticos, ya que “[m]uchos países no están todavía preparados para administrar Al 31 de marzo de 2020 ya se confirmaban en las Américas la distribución de suministros y equipo”. La pandemia seguía 188.949 casos y 3.561 muertes. Frente a ese escenario, muchos expandiéndose; y la existencia de personal apto en el sistema Gobiernos recibieron directrices técnicas de la OPS para la público de salud y de compras pareció adquirir mayor importancia reorganización de los servicios de salud, en particular para el para hacerle frente. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 11

A fines de septiembre de 2020, ya se contaba más de medio millón de muertos y los contagiados alcanzaron a ser más de 16 millones de personas. La OPS identificaba entre los varios pilares de la respuesta a la pandemia el manejo de casos, que depende de personal de salud apto y suficiente y un adecuado apoyo operativo y logístico. A inicios de diciembre de 2020, las cifras alcanzaron las 753 210 personas muertas y más de 28 millones de contagiados. El organismo internacional reiteraba sus diagnósticos y recomendaciones a los Gobiernos para asegurar una respuesta coordinada y efectiva. La COVID-19 y las medidas de distanciamiento social siguen hoy exponiendo a los Gobiernos a nuevos desafíos de gestión pública. Como señala el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “la responsabilidad de responder a la pandemia depende en gran medida del Estado, que, como institución, enfrenta una crisis de legitimidad y de confianza. Pero la ciudadanía ahora espera que el Estado brinde servicios de salud, alivio, protección e incluso comodidad en este momento de incertidumbre”. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 12

3. Compromisos y reformas

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3.1 Antecedentes y evaluaciones de los compromisos sobre integridad en la función pública en Latinoamérica y el Caribe América Latina es considerada una región con Estados que con fines electorales; y concluye que, si bien hay un amplio tradicionalmente han tenido dificultades para satisfacer las acuerdo sobre la necesidad de reformar el servicio civil, existen necesidades de sus ciudadanos. Uno de los factores asociados intereses políticos en mantener el statu quo. a esta histórica deficiencia es la falta de una burocracia estable, primero, y de una función pública eficiente, después. De acuerdo con la CEPAL, en los últimos años la mayoría Reconociendo diferencias entre países del Caribe y de América de los Estados de América Latina y el Caribe han diseñado e Latina, estudios de la Comisión Económica para América Latina implementado varias reformas sucesivas con diferentes alcances, (CEPAL) plantean que esta situación ha tenido como una de modalidades y resultados, que, alejándose de los modelos, sus causas importantes la existencia histórica de tendencias responden al pragmatismo de lo posible. Hace 20 años, estudios patrimonialistas y privatistas que se han traducido en prácticas del BID resumían la evolución del servicio en América Latina y de captura del Estado. La OCDE, por su parte, acusa una el Caribe a lo largo del siglo XX como intentos recurrentes de serie de debilidades institucionales en varias dimensiones de implementación de reformas administrativas, caracterizadas la gobernanza pública en América Latina y que éstas pueden por acciones de modernización de los sistemas de servicio civil explicar la vulnerabilidad de muchos países de la región frente basadas en el rol central de Estado como instancia articuladora a ineficiencias causadas por el desperdicio, el mal uso y la de las relaciones sociales, salvo en sus últimas décadas. captura por parte de grupos de interés, así como frente a las Desde esta perspectiva, las reformas de la década de 1980 se perturbaciones económicas exógenas. llevaron a cabo bajo un enfoque que buscaba la reducción o encogimiento del Estado, con algunos cambios en los 90, donde en una segunda etapa se buscaría integrar de mejor manera la racionalidad organizativa y funcional del Estado. Como aporte a destacar, a principios de 2016, el Departamento para la Gestión Pública Efectiva (DPGE) de la OEA, elaboró un Estudio sobre Integridad, cuyo propósito fue realizar un diagnóstico sobre la forma en que los países de la región Latinoamericana abordaban el tema de integridad desde el punto de vista de la gestión de recursos humanos; así como el análisis de otras experiencias y buenas prácticas internacionales. Una de tales dimensiones es la función pública, en general, y Tomando en consideración el diagnóstico y las conclusiones, la profesionalización de ésta, en particular. De acuerdo con la se elaboró y desarrolló una propuesta de Lineamientos de OCDE la evidencia muestra que “si bien el sector público en los Integridad con atención a los principios de transparencia y países de ALC tiende a ser comparativamente pequeño 11,9% racionalización de los procedimientos de gestión pública. Estos del empleo total en ALC en comparación con el 21,1% en los Lineamientos fueron posteriormente aprobados el 2017 por las países de la OCDE- cifras para 2018-, el empleo público en varios entidades rectoras de servicio civil de 12 países de la región países de ALC no se basa en el mérito”. El Banco Interamericano en una reunión realizada en México bajo el liderazgo de la de Desarrollo (BID) coincide con la OCDE en que muchos líderes Secretaría de la Función Pública de ese país. Los Lineamientos políticos y partidos en la región están utilizando la administración aprobados contienen recomendaciones específicas en relación pública nacional y subnacional para construir redes clientelistas con las funciones del servidor/a público, de las instituciones de Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 15

integridad, del sistema de calidad humana y de la gestión pública en general resaltando la importancia de referirse a un sistema 3.1.1 de integridad. Marcos de reforma desde la mirada de Según el BID, a inicios de la década de 2000 se habían realizado actores internacionales en casi todos los países reducciones más o menos significativas en la dotación de personal y no existía una relación previsible entre el tamaño del servicio civil y la población, ni entre éste y la población económicamente activa, y variaba entre poco más En esa época, el BID impulsó políticas del servicio civil que del 5 % (Chile) y más del 17 % (Uruguay). Hace veinte años, los denominó de segunda generación, orientadas a mejorar la sistemas de servicio civil de América Latina y el Caribe mostraban gestión y no a reducir el tamaño del Estado. Estas reformas los siguientes rasgos: incluían acciones destinadas a la reestructuración organizativa del aparato administrativo; el rediseño de las plantas de 1. Los organigramas de la administración pública admiten personal estatal; la desburocratización de normas, procesos cada vez más frecuentemente estructuras horizontales y trámites administrativos; la implantación de sistemas de que integran la estructura organizativa, lo cual genera una carrera administrativa basados en el mérito; la capacitación doble dependencia jerárquica y funcional del personal; y desarrollo permanente del personal, y el mejoramiento de los sistemas de información y sus soportes computacionales. También difundió un marco analítico para el diagnóstico 2. La asignación de autoridad y responsabilidad a las institucional de sistemas de servicio civil, con el que promovía unidades organizativas se realiza predominantemente la realización de diagnósticos de los sistemas en América sobre la base de criterios funcionales y no por resultados; Latina y el Caribe. 3. Los criterios usados para el ingreso de personal no Poco después, el Centro Latinoamericano de Administración tienen en cuenta en general procedimientos de selección para el Desarrollo (CLAD), que promovía la reforma del basados en concursos, mediante la aplicación rigurosa de Estado y de la función pública como eje de estudio y criterios objetivos y transparentes; propuesta, impulsó la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada en la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, en 4. La responsabilidad del proceso tiende a recaer en el junio de 2003. En la Carta se resume una serie de criterios director (o superior de éste) del organismo que dispuso la inspiradores para la función pública, que coinciden en varios selección para cubrir un puesto; aspectos con las propuestas del BID y que sirvió a algunas administraciones para la elaboración de políticas. 5. Son prácticamente nulos los casos en que se registra una Tales criterios fueron los siguientes: aplicación efectiva y generalizada de sistemas formales de evaluación del desempeño; a) “La preeminencia de las personas para el buen 6. La capacitación del personal consiste más en una oferta funcionamiento de los servicios públicos y la indiscriminada de cursos que en una real detección de necesidad de políticas que garanticen y desarrollen necesidades de formación; y el máximo valor del capital humano disponible por los Gobiernos y organizaciones del sector público. 7. En la mayoría de los países, los salarios del personal b) La profesionalidad de los recursos humanos al estatal de menor nivel son, comparativamente, más servicio de las administraciones públicas, como elevados que los del personal equivalente en el sector garantía de la mayor calidad de los servicios públicos privado; e inversamente para el personal que ocupa los puestos de mayor nivel. prestados a los ciudadanos. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 16

c) La estabilidad del empleo público y su protección frente Uno de esos criterios es el mérito, como mecanismo de eficiencia a la destitución arbitraria, sin perjuicio de la duración, estatal, pero también de protección frente a la arbitrariedad, la indefinida o temporal, de la duración que se establezca. captura clientela o política. Otro es la capacidad funcional de los sistemas; es decir, su capacidad para influir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos, directamente d) La flexibilidad en la organización y gestión del empleo relacionado con la calificación profesional, los incentivos al buen público, necesaria para adaptarse, con la mayor agilidad desempeño, incluido el desempeño ético y la flexibilidad del posible, a las transformaciones del entorno y a las sistema. necesidades cambiantes de la sociedad. Una década después, la situación del servicio civil mostraba avances en los marcos normativos propios de las reformas de e) La responsabilidad de los empleados públicos por el segunda generación, en la incorporación de sistemas de concurso ́ y de mérito, así como de algunas iniciativas de profesionalización trabajo desarrollado y los resultados de este, así como y alta dirección. su respeto e implicación en el desarrollo de las políticas públicas definidas por los Gobiernos. Resulta altamente útil detenerse en los principales hallazgos de la aplicación del marco analítico de diagnóstico institucional del f) La observancia, por parte de todo el personal BID, ya que permite contar con una visión de la situación general comprendido en su ámbito de aplicación, de los principios al año 2012 y que refleja variables fuertemente presentes al día éticos del servicio público, la honradez, la transparencia, de hoy. La situación en la región podía resumirse así: la escrupulosidad en el manejo de los recursos públicos y los principios y valores constitucionales. • La planificación de los recursos humanos es particularmente débil en la mayoría de los países de la región, con excepción de Brasil y Chile. Los avances g) El protagonismo de los directivos públicos y la están relacionados con esfuerzos de planificación por interiorización de su papel como principales responsables medio de procesos presupuestarios. de la gestión de las personas a su cargo. • La organización del trabajo está muy poco desarrollada. El diseño de las estructuras y la definición h) La promoción de la comunicación, la participación, de los puestos de trabajo tienen serias deficiencias en la el diálogo, la transacción y el consenso orientado al mayoría de los países de la región. En Argentina, Chile, interés general, como instrumentos de relación entre los México y Brasil la gestión de puestos se complementa empleadores públicos y su personal, a fin de lograr el clima con la introducción de la gestión por competencias. laboral más favorable, y el mayor grado de alineamiento entre los objetivos de las organizaciones y los intereses y • En cuanto a la gestión del empleo público, se destaca expectativas de su personal. la diferenciación de los procesos de reclutamiento y selección y de los procesos de promoción, que van desde la politización extrema, intentos de desarrollo de i) El impulso de políticas activas para favorecer la igualdad sistemas de mérito con dificultades de implementación de género, la protección e integración de las minorías y, en y algunos sistemas sólidos de mérito con elementos general, la inclusión y la no discriminación por motivos de de flexibilidad. La incorporación por mérito ha sido género, origen social, etnia, discapacidad u otras causas.” mayormente desarrollada de forma normativa; y en casi todos los países ha habido intentos de implementación con diverso nivel de éxito. Entre ellos destaca Brasil Estos criterios de reforma inspiraron una serie de políticas por sobre los demás, que muestra un reclutamiento y proyectos de ley en países latinoamericanos, con diverso abierto y con base en idoneidad, garantías contra grado de avance. Este impulso coincidía en algunos aspectos arbitrariedad, selección basada en competencias, con lementos básicos de los compromisos internacionales mecanismos de movilidad y desvinculación no arbitraria anticorrupción en el área del servicio civil o la función pública por incumplimiento. (que para estos efectos se considerarán sinónimos). Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 17

• La gestión del rendimiento no se ha implementado 3.1.2 realmente; y cuando se aplica es en un proceso Compromisos normativos internacionales en formal y sujeto a comportamientos adaptativos. Este materia de integridad en la función pública subsistema es el menos desarrollado en la mayoría de los casos de la región, donde, con excepción de Costa Rica, los países centroamericanos exhiben una evaluación del desempeño formal pero prácticamente En la Primera Cumbre de las Américas, celebrada en diciembre sin implementación. de 1994, 34 países del Continente declararon que “[l]a • La gestión de la compensación se caracteriza por democracia efectiva requiere que la corrupción sea combatida una situación generalizada de inequidad interna en de manera integral, toda vez que constituye un factor de el sistema salarial. Existe información limitada sobre desintegración social y de distorsión del sistema económico que 5 empleo y remuneraciones y presunción de fuerte socava la legitimidad de las instituciones políticas” . Fijaron un inequidad interna y externa en Perú, Ecuador, El Plan de Acción que afirmaba el compromiso de los Gobiernos ́ para desarrollar “un enfoque hemisférico sobre los actos de Salvador, Honduras, Panamá y Paraguay. corrupción en los sectores público y privado”6. Este fue el primer • La promoción de empleados y la formación muestran paso público hacia la negociación del primer tratado internacional situaciones que varían entre la inexistencia de la contra la corrupción. Luego de dos años de negociaciones, la carrera, pasando por carreras con problemas de rigidez Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) fijó y excepcionalmente algunos casos en que existen una serie de normas regidas por el derecho internacional para elementos de flexibilidad. La gestión del desarrollo prevenir, sancionar y cooperar frente a la corrupción. muestra mejores niveles en Brasil y Chile, seguidos por La CICC comenzó reconociendo que “la democracia México, Uruguay, Argentina, Colombia y Costa Rica. representativa, condición indispensable para la estabilidad, la • La capacidad de integración del sistema de recursos paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir humanos se refleja en una generalizada ausencia de toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, políticas de gestión del entorno y la comunicación; y así como los actos de corrupción específicamente vinculados la cobertura de beneficios sociales generalmente no con tal ejercicio”. Por esto, los Estados firmantes acordaron que alcanza a los contratos transitorios, que precarizan los propósitos de este instrumento internacional eran “[p]romover la relación de empleo. En Brasil y Chile se constatan y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, iniciativas para consolidar criterios de mérito para de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar el avance en la carrera y esfuerzos por orientar la y erradicar la corrupción”; y “[p]romover, facilitar y regular la capacitación hacia objetivos estratégicos. cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y • Se verifica un bajo grado de madurez de las erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones instituciones que están a cargo de impulsar o gestionar públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados la política de recursos humanos, con excepción de con tal ejercicio”. algunos casos en que tienen mayor continuidad y En lo que respecta a esta nota, el tratado incluyó un artículo cuentan con mayor respaldo político, como ocurre en III sobre medidas preventivas que comprometió a los Estados Colombia y Costa Rica. firmantes a considerar una serie de normas, mecanismos y sistemas, entre los que se encontraban algunos dirigidos a la integridad en la función pública. Esta norma dispuso: Se aprecian múltiples avances de diverso grado en diez años y se constata con mayor detalle la complejidad y dificultades “A los fines expuestos en el artículo II de esta Convención, que aún enfrentan las reformas del servicio civil. En secciones los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad posteriores se analizará la situación de la integridad en el servicio de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, civil en el contexto de la pandemia. destinadas a crear, mantener y fortalecer: Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 18

por una persona natural en nombre o al servicio del Estado y 1. Normas de conducta para el correcto, honorable y sus entidades; y se aplican a cualquier autoridad o empleado adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas del Estado o de sus entidades, sin importar su origen vincular o normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de jerarquía. intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos A pesar de la tímida redacción de la norma sobre medidas en el desempeño de sus funciones. (...) Tales medidas preventivas, que incluyó una fuerte regla de salvaguarda para los ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los Estados, con el tiempo esta disposición fue adquiriendo por vía funcionarios públicos y en la gestión pública. interpretativa, y a lo largo de su seguimiento intergubernamental, un contenido más amplio y profundo. El Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana Contra 2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de la Corrupción (MESICIC), creado el 2001 como seguimiento a dichas normas de conducta. la Tercera Cumbre de las Américas (Quebec 2001), fue fijando paulatinamente el alcance de estas disposiciones a lo largo de las diversas rondas de examen, que resultaba coincidente y 3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, receptivo respecto de las visiones y marcos de reforma sobre la que aseguren la adecuada comprensión de sus función pública y sobre la integridad a lo largo de las últimas dos responsabilidades y las normas éticas que rigen sus décadas en el Continente. Este aspecto se verá reflejado en la actividades. (...) siguiente sección. Para finalizar, es importante recalcar el compromiso de los 5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos países de América Latina y el Caribe, en esta materia y reflejado y para la adquisición de bienes y servicios por parte del en las resoluciones de la Asamblea General de la OEA sobre Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia Fortalecimiento de la Democracia, en su sección “Fortalecimiento de tales sistemas. (...) e innovación de la gestión pública en las Américas” donde los países se comprometen a promover códigos de conducta con altos estándares en ética, probidad, transparencia e integridad 12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en el sector público, apoyando esfuerzos de concientización en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y y capacitación en estos temas y tomando como referencia las la probidad en el servicio público”. recomendaciones contenidas en los “Lineamientos para la gestión de las políticas de integridad en las administraciones En relación con estas disposiciones, es importante advertir que, públicas de las Américas”. desde al ámbito subjetivo de acción, la CICC definió de manera vinculante lo que debía entenderse por función pública y por funcionario público, dándoles un amplio alcance. Por función pública entendió “toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos”. Asimismo, hizo sinónimos los términos “funcionario público”, “oficial gubernamental” o “servidor público”, entendiendo por ello, “cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos”. Desde esta perspectiva amplia, son objeto de obligaciones internacionales todo tipo de actividades realizadas Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 19

3.2 Principales reformas recomendadas por el MESICIC relacionadas con el Compromiso de Lima Esta sección busca presentar de manera sintética y descriptiva la información consolidada de una serie de reformas que el MESICIC a) Privilegiar decididamente el acceso al empleo público y la ha recomendado en materia de servicio civil y que apuntan a gestión de personal idóneo para la función pública mediante los mandatos adoptados por los Gobiernos en la VIII Cumbre concursos públicos de mérito y una carrera administrativa: de las Américas. Se basa en los informes finales de la Quinta Ronda de Análisis del MESICIC de los seis países consultados. La sección ayuda a comprender qué tipo de reformas surgidas de la CICC aún están pendientes de implementarse al 2018, luego • Asegurar la aplicación de los principios de publicidad, equidad y de algunos años de seguimiento intergubernamental a través del eficiencia previstos en la Convención en los diferentes sistemas MESICIC. Muestra cuál es el estado de reformas pendientes al de incorporación o ingreso a las entidades públicas, así como a momento en que se celebró la Cumbre. Primeramente, se registra las carreras especiales y otros regímenes. el mandato del Compromiso de Lima y a continuación la serie de recomendaciones efectuadas por el MESICIC relacionadas con • Asegurar que los concursos de mérito y el empleo de planta dicho mandato. constituyan la regla general en la gestión del empleo público. • Adoptar las medidas necesarias para que en la rama ejecutiva 3.2.1 del orden nacional y en las entidades territoriales, la contratación Igualdad de oportunidades y transparencia en a través de prestación de servicios y todo tipo de modalidades el acceso al empleo público transitorias no sea utilizada como un medio para el cumplimiento de funciones que deberían ser desarrolladas por personal de planta. • Dar seguimiento a la forma en que se aplican normas especiales o excepcionales referentes a la contratación de servicios Compromiso de Lima N.9 Garantizar la profesionales y técnicos, cuando deban realizarse labores transparencia e igualdad de oportunidades accidentales y que no sean las habituales de la institución, a fin de en los procesos de selección de servidores verificar que este sistema no dé lugar a eventuales renovaciones públicos, basados en criterios objetivos como sucesivas y que estas excepciones no sean utilizadas como el mérito, la equidad y la aptitud. mecanismo de evasión de los concursos de méritos y oposición. • Adoptar las medidas para asegurar que se cumplan los límites legales porcentuales que condicionan la contratación de personal a través de prestación de servicios y todo tipo de modalidades Principales recomendaciones del MESICIC que dan contenido al transitorias, evitando superar el porcentaje máximo permitido de Compromiso de Lima: contrataciones respecto de los cargos de planta permanente. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 20

• Realizar auditorías periódicas para identificar, corregir y cantidad de personal en los distintos órganos del Estado, según eventualmente sancionar irregularidades relacionadas con las su régimen de empleo y los resultados de los procesos de contrataciones temporales y la tercerización de servicios. selección, incluidos los regímenes de alta dirección y gerencia pública. b) Aumentar la eficiencia en la implementación de cambios d) Fortalecer la capacidad operativa y técnica para a sistemas que garanticen el mérito y la transparencia en implementar los sistemas de concurso basado en el mérito, la contratación de personas en el Estado: concluyendo los mediante la emisión de las regulaciones administrativas procesos de tránsito a los nuevos regímenes de servicio necesarias, la adopción de instrumentos que permitan civil que se encuentren en implementación; regularizando llevar a cabo los concursos públicos, la utilización de oportunamente la situación de vacancia prolongada y perfiles de empleo de acuerdo a competencias y la empleo transitorio; haciendo más eficientes y oportunos utilización de sistemas electrónicos de información y los procesos de selección, y ampliando a más órganos y gestión del empleo público. dependencias de Gobierno los regímenes de alta dirección o gerencia pública basado en concursos públicos y mérito. e) Establecer mecanismos que disminuyan la capacidad • Concluir los procesos de tránsito a los nuevos regímenes de de las autoridades políticas de invalidar los concursos servicio civil que se encuentren en implementación. basados en el mérito, especialmente facilitándoles los criterios de selección y estableciendo la obligación de • Utilizar mecanismos que hagan más eficientes los procesos fundamentar su decisión. de selección y que permitan a las entidades del sector público contar con personal idóneo en períodos menos extensos, preferiblemente mediante cooperación técnica internacional y sistemas electrónicos para el empleo público. 3.2.2 • Adoptar las medidas necesarias para la realización de las Códigos de conducta para la integridad convocatorias para cubrir, mediante concurso público, los cargos de carrera que se encuentran vacantes o provistos con nombramiento provisional o en encargo. Compromiso de Lima N.11 Promover códigos • Adoptar medidas que fortalezcan y extiendan los mecanismos de conducta para los servidores públicos que para la publicidad de los anuncios de vacantes en el Poder contengan altos estándares de ética, probidad, Ejecutivo a través de sistemas electrónicos. integridad y transparencia, tomando como referencia los “Lineamientos para la Gestión de • Cuando exista un sistema de alta dirección pública o gerencia Políticas de Integridad en las Administraciones pública, basado en concursos públicos y mérito, ampliarlo a la Públicas de las Américas”, e instar al sector privado mayor proporción de órganos y dependencias de Gobierno. a desarrollar códigos de conducta similares. c) Mejorar la información estadística sobre el empleo Principales recomendaciones del MESICIC que dan contenido al público para la toma de decisiones, el acceso al empleo y Compromiso de Lima: la rendición de cuentas a la ciudadanía: a) Aumentar el alcance, cobertura y efectividad de la • Mediante la gestión y publicación de datos estadísticos e capacitación sobre deberes éticos e integridad pública, información específica que permita conocer detalladamente la mediante: Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 21

• La obligatoriedad de dicha capacitación para el personal de la administración pública nacional, sin importar su régimen de d) Asegurar que todo funcionario público pueda recibir contratación. y pedir información y orientación sobre las normas y deberes éticos, así como resolver dudas sobre el alcance • El aseguramiento de que dicha capacitación se enfoque e interpretación de dichas normas. específicamente en el cumplimiento de los códigos de ética vigentes y en los riesgos de corrupción. • El nombramiento de autoridades o funcionarios responsables e) Requerir que las instituciones que integran el Poder de la implementación de dichos códigos y de los programas de Ejecutivo informen anualmente sobre las actividades capacitación. realizadas para asegurar que su personal comprenda de manera adecuada sus responsabilidades en el cargo y sus deberes éticos, de manera que el Estado pueda analizar b) Implementar mecanismos para asegurar que el y evaluar debidamente esas actividades y cerciorarse de personal reciba, de sus entidades y en forma permanente, que sean adecuadas. instrucciones claras sobre su desempeño esperado, las obligaciones en sus cargos, así como información y orientación sobre los deberes éticos a que está sujeto. Esto mediante: f) Fortalecer las bases para gestionar la integridad pública en las entidades públicas mediante la adopción de medidas para fortalecer el rol institucional del órgano responsable • La entrega de guías, lineamientos u otro tipo de instrumentos de la integridad pública, garantizando que cuente con el y tecnologías modernas que orienten a los servidores públicos presupuesto necesario para cumplir en forma autónoma sobre el desempeño apropiado de sus funciones y que los alerten sus funciones. sobre los riesgos de corrupción inherentes al cumplimiento de sus responsabilidades, así como sobre el alcance e interpretación de las normas éticas que rigen sus actividades y las consecuencias de su incumplimiento para el servicio público g) Avanzar eficientemente en la elaboración y uso de y para los infractores. instrumentos esenciales para la promoción de la ética en el empleo público como, por ejemplo, los códigos de • La adopción de programas de inducción y de reinducción para ética generales e institucionales y los planes, programas o sus servidores, respecto de sus responsabilidades en el cargo estrategias de integridad en cada entidad pública. y sobre las normas éticas que les son aplicables, haciendo uso especialmente de los códigos de ética vigentes y de tecnologías modernas; h) Adoptar, implementar y transparentar un sistema • La entrega de directrices del órgano rector en materia de servicio remunerativo equitativo para los funcionarios públicos, civil, a fin de asegurar que las instituciones sometidas al régimen que genere incentivos adecuados basados en mérito, que de servicio civil proporcionen a su personal información uniforme permita la movilidad y que supere las diferencias salariales sobre sus responsabilidades y sobre sus deberes éticos. existentes en el servicio público basándose en criterios objetivos y transparentes. c) Asegurar que las altas autoridades conozcan En resumen, en las últimas dos décadas el MESICIC ha hecho y comprendan de manera adecuada las normas, recomendaciones que apuntan fuertemente a la transparencia instrucciones y orientaciones sobre ética pública que les de los mecanismos de ingreso y promoción en la función son aplicables y verifiquen la efectividad de las actividades pública, a la generación de capacidades para la gestión de la realizadas para ello. integridad hacia y en las entidades públicas, el hacer efectivas Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 22

normas y mecanismos de integridad para las autoridades y altos funcionarios, el fortalecimiento de la profesionalización de los servidores públicos y al mejoramiento de la información y orientación sobre la integridad y la función pública. El reconocido mecanismo de seguimiento del primer tratado internacional anticorrupción ha efectuado una labor prolongada de seguimiento técnico para la incorporación de reformas legales y desarrollo de políticas de integridad en relación con la función pública. Además, la OEA ha promovido en sus diversos foros y resoluciones una relación directa entre función pública e integridad, como ocurre con los “Lineamientos para la Gestión de las Políticas de Integridad en las Administraciones Públicas de las Américas (2017)”, que llamaron a los Estados a gestionar la política de probidad a través de una serie de pautas enfocadas en el conjunto de mecanismos formales e informales que inciden en las reglas de conducta de los servidores públicos relativas a su adecuada conducta dentro de la administración pública. La Cumbre de las Américas, por su parte, ha sido un foro político de alto nivel que, de manera permanente desde 1994, ha promovido la integridad y el combate a la corrupción. Los ejes de acción de la Cumbre de Lima desarrollados en esta sección muestran la íntima relación entre los compromisos jurídicos vinculantes entre los Estados Partes de la CICC y los mandatos y compromisos políticos internacionales impulsados por la OEA y el proceso de Cumbres de las Américas para promover en el Continente políticas que integran y fortalecen la relación entre probidad y función pública. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 23

3.3 La visión de la OCDE sobre la integridad pública y el servicio civil Una administración pública profesional y eficaz es un factor que se muestra más adelante). El primero se basa en la clave para la confianza en las instituciones. Un documento de construcción de un sistema coherente y completo de integridad la OCDE, aún no publicado, prevé que el futuro del trabajo se pública. Las recomendaciones de este primer pilar incluyen el caracterizará por una mayor incertidumbre y por circunstancias compromiso y la ejemplaridad de funcionarios públicos de alto y crisis cambiantes e imprevistas. El reto para el futuro es rango, así como la aclaración de responsabilidades entre los desarrollar un servicio público con visión de futuro, que sea diferentes actores para que el sistema sea eficiente. El segundo flexible para soportar las crisis y que satisfaga a las y los pilar promueve el desarrollo de una cultura de integridad funcionarios. La Recomendación de la OCDE sobre Liderazgo y pública, mediante el anclaje en una perspectiva que incluya Capacidad de los Servicios Públicos establece catorce principios a toda la sociedad y la adopción de medidas que promuevan para apoyar a los países en la constitución de un servicio público una cultura de transparencia, especialmente en las entidades apto, responsable y capaz de prestar un servicio de calidad a la públicas. El tercer pilar de la recomendación exige la creación de sociedad. Promueve una administración pública eficaz basada instrumentos de rendición de cuentas, en particular vinculados a en una cultura y liderazgo orientados por valores, en funcionarios la auditoría interna, la gestión de riesgos, mecanismos represivos cualificados y eficaces y en sistemas de empleo público con y de supervisión externa. capacidad de respuesta y adaptación. Fomenta la colaboración y la innovación en el diseño y la implementación de políticas y Esta visión se ha traducido en una serie de diagnósticos, servicios públicos, al tiempo que incorpora valores y principios desarrollos y recopilación de buenas prácticas efectuados en los en la gestión estratégica de los recursos humanos. Al reconocer países miembros de la organización internacional, que alimentan el papel crucial de los líderes públicos, la recomendación los el diálogo de políticas públicas. En 2018, la OCDE dio a conocer sitúa en el centro y pide a los países que proporcionen a los una serie de hallazgos y propuestas de política en integridad líderes públicos el mandato, las competencias y las condiciones en el estudio denominado “La integridad pública en América para actuar como articuladores entre la esfera política y la Latina y el Caribe 2018- 2019, de Gobiernos reactivos a Estados administrativa y proporcionar asesoramiento imparcial basado proactivos”. en evidencia. Este amplio estudio consideró el servicio civil basado en méritos A su vez, la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre como un pilar para lograr una cultura de integridad pública en Integridad Pública ofrece a los responsables políticos una visión América Latina, y destacó los siguientes aspectos: estratégica de la integridad pública. Cambia políticas de integridad ad hoc por políticas que tienen en cuenta el contexto en el cual se aplican, utilizando un enfoque conductual y de gestión de • La transparencia como principio básico de las riesgos y haciendo especial énfasis en promover una cultura de actuaciones públicas, por lo que resulta vital que los integridad en toda la sociedad. A través de esta recomendación, Gobiernos y las administraciones cuenten con una la OCDE guía a los países en la puesta en práctica de estrategias estructura organizativa transparente y accesible al de integridad transversales que abarquen a todo el Gobierno y público, que además sea lógica e identifique claramente a toda la sociedad. Para ello, la OCDE ofrece trece principios puestos y funciones. organizados en tres pilares (como se puede ver en el recuadro Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 24

la OCDE, las entidades públicas están mejor preparadas para • La imparcialidad del proceso de reclutamiento como evitar escándalos de corrupción que dañan la percepción pública condición básica para que el sistema de ingreso al cuando cuentan con personal preparado que se apropia de la Estado sea percibido como justo. En este sentido, no gestión de los riesgos y con políticas e instrumentos para la se trata sólo de normar el sistema, sino de asegurar gestión de riesgos de corrupción que se utilizan para la toma de que sea imparcial y percibido como tal, mediante, por decisiones. Como apuntó la OCDE en el estudio mencionado, ejemplo, la publicación de los puestos disponibles y del en países latinoamericanos donde el sistema de contratación proceso, el diseño de sistemas de toma de decisiones de servicios y de ingreso a la carrera administrativa favorece que disminuyan la posibilidad de decisiones arbitrarias procesos transparentes y competitivos basados en el mérito, o discrecionales, la declaración obligatoria de hay condiciones de base más favorables para la comprensión relaciones familiares al momento de la contratación y y apropiación de la función de control por los gestores y, en el manejo de conflictos de intereses en la contratación consecuencia, para una rendición de cuentas efectiva. de familiares y cercanos, entre otras. La cultura de integridad se asienta allí donde cada integrante • Un enfoque en el mayor rendimiento y la reducción de una organización actúa haciéndose cargo de los riesgos de riesgos de corrupción, para lo que recomienda de fraude y corrupción y se integra a un sistema destinado a invertir en reforzar las competencias de los empleados evitar su materialización. Así, la instrucción y formación de las públicos, asegurar que éstos se guían por valores y los funcionarios públicos también debe enfocarse en la plena éticos en la toma de decisiones y desarrollar una comprensión de sus responsabilidades y del desempeño ético estructura de incentivos con beneficios claros y que se espera de ellos, así como en la capacidad técnica para evaluaciones de desempeño alineadas que incluyan el cumplir sus funciones. Los códigos de ética deben guiarlos desempeño ético. a ser partícipes de la protección de los recursos materiales e inmateriales de su organización y, en última instancia, de los • Invertir en medidas que promuevan la ética y los derechos de sus beneficiarios. valores públicos de manera integrada en la gestión pública, como la provisión de orientación y formación Desde una macro perspectiva, la OCDE cuenta con una visión para identificar y gestionar situaciones de conflicto amplia de la integridad, que le permite proponer políticas públicas de intereses y resolver dilemas éticos. Y aunque la para la integridad, buenas prácticas y el uso de herramientas visión de la OCDE es preventiva y no punitiva, también para el desarrollo y ampliación de una cultura de integridad que apunta a la necesidad de que las infracciones a los abarque los diversos sectores de la sociedad. También propone servidores públicos sean efectivamente aplicadas y a una visión de la administración pública que proporcione un través de códigos disciplinarios. entorno que le permita a las y los funcionarios desarrollar y contar con las capacidades y los recursos necesarios para diseñar y ejecutar políticas y servicios públicos que les permitan responder a los retos del futuro. El MESICIC, por otro lado, es tributario Adicionalmente, la OCDE identificó algunos aspectos de un tratado internacional y propone marcos normativos y directamente relacionados con la cultura de integridad en las mecanismos derivados de las normas acordadas en la CICC organizaciones públicas, que apuntan a un enfoque preventivo. y desarrollados a lo largo de su proceso de examen. Tomando Uno de esos aspectos es la gestión de riesgos, incluidos los en cuenta esto, se puede visualizar cómo se complementan de corrupción y de fraude, donde uno de los desafíos más aspectos dinámicos propios de las políticas públicas y aspectos importantes de los países es lograr que la administración se estructurales propios de una base normativa internacional. apropie de la gestión de riesgos y la utilice para la toma de decisiones. Este desafío se vuelve claramente relevante cada vez que ocurren hechos de corrupción en las entidades públicas, sobre 5 Más información en: http://www.summit-americas.org/i_summit/i_summit_ todo cuando se verifica que tales hechos pudieron ser advertidos dec_sp.pdf 6 Más información en: http://www.summit-americas.org/i_summit/i_summit_ oportunamente, es decir antes de que se materializaran. Según poa_sp.pdf Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 25

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4. Análisis de reformas y contexto de crisis en seis países

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4.1 El funcionamiento del Estado en una emergencia Esta sección aborda una contextualización del Estado y sus tempranas para la contención de la emergencia sanitaria. Por políticas de integridad y servicio civil al llegar la pandemia otro lado, a pesar de lo anterior y de la temprana emisión de y durante su desarrollo en 2020, para identificar desafíos o medidas y legislación sobre el teletrabajo en el sector público la problemas comunes en los seis países consultados. implementación de esta modalidad se enfrentó a las condiciones y capacidades subyacentes de los Estados latinoamericanos en materia de gobierno electrónico y trabajo a distancia7. El surgimiento repentino de una crisis sanitaria de carácter global afectó la prioridad de política en casi todos los países, lo que dio Algunos países estuvieron mejor preparados que otros para lugar a la necesidad urgente de dar una respuesta gubernamental atender las necesidades públicas de la población en sus diversos efectiva para enfrentar la pandemia de COVID-19. En América sectores, en función de una mayor capacidad en materia de Latina, el PNUD indica que muchas de las situaciones derivadas gobierno digital y de una relativamente pequeña, pero mayor de la pandemia tienen su origen en condiciones preexistentes experiencia que otros, en el uso del teletrabajo. La práctica en la región; por ejemplo, la baja confianza en las instituciones del teletrabajo involucra una serie de variables de diferente públicas, la polarización política y social, la percepción de captura naturaleza, como son, entre otros, los marcos normativos, la del Estado y partidos políticos debilitados. Afirma el PNUD que cultura organizacional, la brecha digital y el acceso a internet. en esta región la COVID-19 ha sido más que una crisis de salud Los expertos apuntan a la importancia que en esta materia y que debe entenderse como una crisis de gobernanza. Lo cierto tiene el fortalecimiento de las capacidades digitales de los es que los Gobiernos de la región afrontaron una alta demanda Estados, mediante la generación de habilidades digitales en las de respuesta en una situación de incertidumbre y, en muchos organizaciones y la implementación de estrategias que permitan casos, las diferentes entidades públicas debieron adaptarse a atraer, desarrollar y retener servidores públicos calificados. una nueva manera de hacer las cosas. A lo largo de la crisis, en medio de nuevas circunstancias y En varios de los países consultados, la pandemia afectó en un contextos, se le exigió a la administración pública realizar primer momento la actividad regular de las funciones públicas. su trabajo, para lo cual se vio ante el imperativo de tener que Aunque las entidades públicas se adaptaron prontamente, ya que adoptar rápidamente nuevas tecnologías y herramientas. Esto los Gobiernos adoptaron primero medidas y luego regulaciones brindó la oportunidad de impulsar cambios; por ejemplo, los para propiciar el teletrabajo y la actividad presencial de los nuevos procedimientos y protocolos para el trabajo a distancia, funcionarios públicos, se puede decir que en algunos países la la aceleración de la contratación y los programas de movilidad emergencia por momentos —especialmente durante los primeros laboral para volver a establecer rápidamente las prioridades en 100 días— paralizó o al menos restringió la actividad regular del cuanto a puestos y áreas esenciales y redistribuir la mano de Estado, pese a la implementación de las medidas necesarias obra para hacer frente a los cambios en la demanda. Al mismo para contener la epidemia y proteger a los mismos servidores tiempo, la crisis puso de manifiesto el valor de la innovación, públicos. la colaboración, las competencias digitales, la resiliencia y las capacidades de gestión de crisis, en particular para las y los Por un lado, los países del continente americano tuvieron un dirigentes públicos encargados de responder eficazmente a los mayor tiempo que los países de Asia y Europa para advertir retos e incertidumbres que se plantean. Al reflexionar y revisar el peligro que se avecinaba, lo que se tradujo en medidas los cambios introducidos, los Gobiernos pueden aprovechar las Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 29

nuevas herramientas y los conocimientos adquiridos para situarse En casi todos los países ha habido una actividad continua de en una base más sostenible para desarrollar una estrategia de inducción y capacitación en materia de integridad en el servicio largo plazo para la administración pública. A inicios de 2020, civil, con diversa amplitud y profundidad. Los Gobiernos han todos los Gobiernos seguían implementando —con diversos asumido la obligación de informar a sus funcionarios, de manera grados de énfasis— políticas o medidas de integridad en la clara y actualizada, las normas e instrucciones a las que están función pública, dirigidas al servicio o al empleo público. Algunas sujetos, la conducta que se espera de ellos y los deberes éticos de ellas consistían en amplias reformas y medidas para ampliar que deberían guiar su actuación. la práctica y cobertura de los concursos públicos transparentes y basados en el mérito a la mayor parte de los grupos de personal que emplea el Estado, y para gestionar de mejor manera la 4.1.2 cultura de integridad en las entidades públicas. En otros casos, Continuidad y cambio en las reformas al llegar los Gobiernos realizaban ajustes a los sistemas de contratación la pandemia y de gestión de personas, de acuerdo con sus programas de gobierno, en consonancia con las recomendaciones específicas del MESICIC, o introduciendo algunos elementos de gestión de la integridad según la visión promovida por la OCDE. En este Durante la emergencia sanitaria en 2020, las autoridades sentido, algunas políticas nacionales abordaban reformas o nacionales responsables de promover una cultura de integridad profundizaciones de sus capacidades y otras se enfocaban en en el servicio civil y de dirigir y regular los procesos de contratación avanzar poco a poco en sus políticas o corregir insuficiencias y pública de personal siguieron cumpliendo sus funciones. distorsiones de sus sistemas de gestión de personas en el sector Sus tareas cotidianas naturalmente se vieron restringidas o público. reorientadas debido, en primer lugar, a las dificultades iniciales de operación que afectaron a todas las demás entidades públicas y, en segundo lugar, a que la agenda pública y gubernamental 4.1.1 concentró su atención en tomar medidas sanitarias y de Una mirada general a las políticas de integridad protección a la población, en las que las entidades públicas en en el servicio civil durante la pandemia primera línea de acción fueron las del sector de salud, orden público y fronteras. De acuerdo con los especialistas consultados, prácticamente Los países participantes de la VIII Cumbre de las Américas en los seis países dieron continuidad a sus políticas de integridad 2018 adoptaron mandatos para fortalecer el servicio civil y el en el servicio civil. En Argentina se mantuvo la línea de trabajo liderazgo ético en el Estado y prácticamente todos los países para regularizar la situación de los funcionarios transitorios en la consultados han dado continuidad a sus políticas de integridad administración del Estado y, a pesar de que todos los esfuerzos en el servicio civil. de política se orientaron a tratar la emergencia, se ha avanzado en la evaluación del Plan Nacional Anticorrupción 2019-2023, En Argentina, a pesar de la epidemia, se mantuvo la línea de luego de lo cual tiene programado formular los ejes de una trabajo para regularizar la situación de funcionarios transitorios estrategia nacional. y la revisión del Plan Nacional Anticorrupción. En Brasil se han mantenido las auditorías en la contratación de personal y ha Asimismo, en el período se mantuvieron y, en algunos casos, habido avances en meritocracia y en el desarrollo de una cultura se incrementaron las capacitaciones en materia de integridad. de integridad. En Chile —en un esfuerzo similar al de Brasil, En Brasil, la Controladoria-Geral da União (CGU) mantuvo las aunque en distinto grado de implementación— se han adoptado auditorías en materia de contratación de personal y los avances códigos de conducta en las entidades públicas y se han creado en la introducción de la meritocracia, incluso en los cargos de comités de integridad. En Colombia, el desafío principal de los confianza del Gobierno y en las empresas estatales. Además, últimos años ha sido corregir distorsiones que dan lugar a la se ha seguido trabajando en el desarrollo de una cultura debilidad de la carrera administrativa. Y en el Perú no habido de integridad, más allá de los códigos de ética de carácter cambios en los ejes de reforma desde los años 2018 en el sancionatorio, vigentes en la totalidad de las entidades del servicio civil y ha habido empeño en implementar un modelo de ejecutivo, para avanzar hacia la formulación de códigos de integridad de altos estándares. integridad. La CGU también ha seguido impulsando el desarrollo Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 30

de oficinas de integridad en las distintas entidades públicas encargadas de implementar programas de integridad basados en riesgos. En Chile, ya en 2016 se habían introducido códigos de conducta en las entidades públicas y estos siguieron elaborándose e implementándose en el Ejecutivo, buscando con ello una mayor cobertura. También, en la Dirección Nacional de Servicio Civil (DNSC) se han seguido instalando formalmente los comités de integridad en un gran número de entidades públicas del Ejecutivo, aunque con desafíos a la hora de asignarles un rol que fortalezca el liderazgo ético y la gestión de una cultura de integridad en cada institución. En Colombia, el desafío de los últimos años ha sido corregir distorsiones que dan lugar a la debilidad de la carrera administrativa, mediante la regularización de la situación del personal transitorio a través de concursos públicos. Sin embargo, también ha habido algunos cambios en el período de la pandemia y a raíz de ella. En el caso de Brasil, la CGU comenzó a prestar atención a la vulnerabilidad en el sistema de compras públicas, tomando a la crisis como un ejemplo. Esta entidad se encuentra reflexionando sobre las lecciones aprendidas de la emergencia y, como producto de dicha reflexión, está programando para 2021 una planificación basada en riesgos y el apoyo a una entidad pública que aborde el desafío del liderazgo ético en la administración pública. Ya se ha identificado al Ministerio de Agricultura como una entidad pública de amplio alcance, a la cual apoyar en la generación de una cultura de ética. En Costa Rica, desde 2018 a la fecha se ha producido un cambio en la discusión pública y se ha comenzado a hablar del empleo público y sus desafíos. A finales de 2019, el Gobierno convocó a diversos actores a elaborar una estrategia de transparencia y anticorrupción, la que ha dado lugar a un plan nacional de integridad y prevención de la corrupción que se dará a conocer en el primer trimestre de 2021. En estos casos, la pandemia ha sido un factor adicional para una reflexión y un mayor desarrollo de políticas de integridad en el servicio civil. En materia de capacitación, la pandemia impidió a las entidades responsables realizar las actividades tradicionales de capacitación y las empujó a cambiar sus estrategias y a basarse en herramientas digitales. Luego de un corto período de aprendizaje, las entidades de la mayoría de los seis países consultados han logrado un mayor alcance nominal de personal capacitado y han superado muchas veces sus metas establecidas. Pero debe constatarse también que los datos de cobertura siguen siendo insuficientes, tomando en cuenta el universo de personal que debería ser capacitado y el desafío creciente de liderazgo ético en el curso de una pandemia. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 31

4.2 Servicio civil e integridad en la pandemia En los países de las Américas existe una diferenciación entre a los funcionarios. Por ello, las entidades responsables del las entidades a cargo de dirigir y regular los procesos de empleo público tuvieron que desarrollar nuevas políticas e contratación pública de personal y aquellas responsables instrumentos para: de promover una cultura de integridad en el servicio civil. Las primeras corresponden normalmente a secretarías de finanzas o ministerios de hacienda, departamentos, autoridades o • asegurar las medidas de salud pública en aquellos secretarías de la función pública o del servicio civil. Las segundas ámbitos en los que los empleados públicos no podían consisten en oficinas de ética gubernamental, comisiones trabajar desde sus casas; anticorrupción, oficinas o secretarías anticorrupción u órganos de control externo. En el contexto de la emergencia, las entidades • organizar el teletrabajo, proporcionando a los encargadas de la dirección de la contratación pública en los funcionarios las herramientas y recursos necesarios y seis países consultados realizaron sus funciones sin exigencias desarrollando políticas para organizar el teletrabajo; y adicionales a sus planes de trabajo y políticas, salvo por las dificultades propias de operar bajo nuevos esquemas funcionales • aprovechar las capacidades digitales a fin de y con nula o baja presencialidad. fomentar el teletrabajo y prestar servicios eficaces a los ciudadanos. En estos países, la mayoría de los Gobiernos no incurrieron en contrataciones masivas de nuevos servidores públicos, ni de carrera ni de carácter transitorio. De acuerdo con los Promover el aprendizaje continuo, en particular de las nuevas especialistas consultados, se reforzaron o reorientaron las competencias, como el uso de las nuevas tecnologías y dotaciones de personal en el sector salud y fueron excepcionales formas de trabajo para desempeñar su labor. En particular, las contrataciones masivas. Para ello, el sector público tuvo que las habilidades de liderazgo y gestión fueron clave para dirigir determinar rápidamente los puestos y áreas esenciales, identificar equipos a distancia, mantener la productividad y apoyar a las competencias necesarias y las disponibles y redistribuir los trabajadores para gestionar la transición a los nuevos la mano de obra para satisfacer la demanda modificada. Se entornos de trabajo con integridad y en consonancia con los utilizaron diversas herramientas que consistieron principalmente valores de la entidad y el sector público. Al mismo tiempo, fue en reasignaciones temporales dentro de los ministerios, y en el necesario enfrentar retos relacionados con la modalidad de uso acelerado de los procedimientos de contratación existentes. teletrabajo, riesgos que atentaban a la integridad debido a la Para lograr esta redistribución, era esencial conocer las mayor interconexión entre el espacio privado y el profesional; competencias de los empleados y disponer de las herramientas por ejemplo, uso del uso de equipos profesionales, horas de para redistribuirlos en un tiempo limitado. trabajo, confidencialidad, entre otros. Además de reorganizar la mano de obra para hacer frente a En esta materia, las críticas hacia las medidas de los Gobiernos, los cambios en la demanda, los Gobiernos también tuvieron cuando las hubo, estuvieron dirigidas a la adecuación de las que asegurarse de mantener la capacidad de la administración medidas propuestas por autoridades y la capacidad de los pública para cumplir con las prioridades de gobierno y de proteger funcionarios responsables para manejar una crisis de salud. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 32

Dentro de ese contexto general, se distinguen situaciones de nula que juegan un papel esencial en la promoción y protección de contratación, contratación normal y contratación excepcional. la integridad pública, se enfrentaron a una demanda ciudadana Así, antes de la pandemia, Argentina ya se encontraba de acción, lo que las impulsó a trabajar coordinadamente. legalmente bajo régimen de emergencia económica, financiera, La Procuraduría General de la Nación recibió más de 1 000 fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria denuncias de posible corrupción y coordinó acciones con la y social; y en febrero de 2020, antes de la declaración de Contraloría General de la República y la Fiscalía General de emergencia sanitaria, un decreto presidencial había restringido la Nación para dar una respuesta que generara confianza en la contratación de nuevo personal en el nivel central. En aquellos la ciudadanía sobre la acción estatal en la protección de los países en donde se realizaban procesos concursales o se recursos públicos. regularizaba la situación de empleos transitorios, las entidades responsables siguieron cumpliendo sus planes y tareas —como La población no es indiferente al tipo de respuesta que las ocurrió en Colombia y Perú— y contrataron personal de una entidades públicas adoptan frente a violaciones a la integridad. manera regular. Una excepción fue el caso de Chile, donde el Una vez que se develan casos de corrupción o grave negligencia Gobierno adoptó un programa urgente de contratación de más en entidades de alta visibilidad e importancia para la población, de 9 000 profesionales y técnicos sanitarios para atender los se produce un fuerte daño en la confianza ciudadana, lo cual requerimientos de mayor demanda de servicios de salud. afecta la gobernabilidad. La oportunidad y visibilidad de la respuesta también influyen en la percepción ciudadana. Un Muy distinta fue la demanda de actividad de las entidades reflejo de lo anterior se visualizó en la compra de insumos de encargadas de la integridad pública. Éstas, en la mayoría de protección para la policía peruana. En abril de 2020, el Ministerio los casos, tuvieron una demanda de acción, ya sea preventiva o Público investigó compras directas de artículos de protección, reactiva, frente a críticas y denuncias. Al inicio de la pandemia, en con evidente sobreprecio, efectuadas a empresas ajenas al varios de los países consultados las medidas gubernamentales rubro por personal de la Policía Nacional. Este fue uno de los para proteger a la población recibieron críticas de diverso numerosos casos encontrados que involucraron a altos mandos grado por parte de distintos actores: una situación propia de las y oficiales de la entidad. Esto ocurrió en agosto de 2020 cuando democracias sanas. En muchos casos, la crítica abrió espacios ya habían fallecido más de 400 policías por COVID-19 y generó para la participación, la entrega de información y la mejora de un profundo rechazo y descrédito en la población peruana y un los análisis, lo cual redundo en una mejor respuesta estatal. En desprestigio para el Gobierno. otros, la crítica cuestionó, a través de medios institucionales, la capacidad de las autoridades; tal es el caso de Chile, en donde Por otra parte, en varios países, la menor fortaleza de los se presentó una acusación constitucional en contra del ministro controles en los niveles subnacionales quedó claramente de salud del momento. evidenciada. En Colombia, si bien ha habido algunas autoridades nacionales investigadas por corrupción, muchas de las denuncias Pero en la mayoría de los países consultados, también se procesadas por la Procuraduría General de la República manifestaron dudas sobre la corrección e incluso denuncias de cayeron sobre autoridades de nivel subnacional (gobernadores ilegalidad, de procesos de compra y distribución, de insumos y alcaldes), que participaron en decisiones relativas a compras médicos y de protección, con lo cual la integridad de algunas de material médico y distribución irregular de recursos. Lo mismo entidades públicas quedó sometida a investigación. sucedió en Brasil y se prevé que esta situación de debilidad sea común en la mayoría de los países de la región. Las debilidades En este tipo de casos, las señales de liderazgo ético de los de control interno y externo en los niveles subnacionales, así gobernantes y de las autoridades máximas de las entidades como ambientes organizacionales con una menor cultura de involucradas, resultan de vital importancia para generar integridad pública, expone a los funcionarios públicos a las confianza o para evitar que la desconfianza ciudadana aumente. presiones ilegítimas de los tomadores de decisión corruptos y En Argentina, por ejemplo, ante denuncias sobre compras priva a la ciudadanía de los servicios urgentes que el Estado públicas de insumos médicos aparentemente sobrevalorados, debe brindarles en tiempo de crisis. el Presidente de la República ordenó medidas que hicieron que las compras sospechosas se dejaran sin efecto, se desvinculó al personal involucrado en la gestión de tales compras y se fortaleció el control de las operaciones para prevenir nuevos inconvenientes. En Colombia, las autoridades de control externo, Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 33

4.3 Los riesgos de corrupción y abuso en emergencia se hicieron evidentes antes de suceder La pandemia ocasionó un temor generalizado en la población, especialmente en los primeros meses, pero también la hizo más • Establecer criterios balanceados de apertura de sensible respecto de la respuesta que esperaba del Estado en datos entre lo técnico, legal y lo ético, para responder un contexto de necesidad. En algunos casos, la corrupción ha efectivamente a la emergencia y sean conscientes de los sido denominada popularmente como la segunda pandemia y riesgos a la privacidad. las decisiones de compra pública estuvieron más expuestas a un escrutinio público sensible. Pero no se trató solamente de • Promover el ejercicio de una comunicación social, percepciones de la población. estratégica, informativa, basada en datos y evidencia. El riesgo de corrupción en una época de pandemia es real y de • Que los recursos de ayuda para COVID-19 de los ello alertaron organismos internacionales y organizaciones de organismos internacionales a los gobiernos vayan de la sociedad civil reconocidas en la lucha contra la corrupción, tales mano de medidas de apertura, transparencia y control como la OEA, la OCDE, Transparency International y el Banco como condición indispensable para el otorgamiento Mundial. A inicios del 2020, Transparencia Internacional llamó de fondos o instar al uso de la guía de transparencia la atención de los Gobiernos sobre los riesgos de corrupción presupuestaria COVID-19, y participación en proceso de en una epidemia, y afirmó que la corrupción encuentra terreno preparación, incluyendo entre otros datos de planes de fértil para prosperar en tiempos de crisis, sobre todo cuando las estímulos, fuentes de ingreso, beneficiarios de subsidios. instituciones y los mecanismos de supervisión son débiles y la confianza ciudadana es escasa. Basándose en su experiencia • Establecer de mecanismos de monitoreo y vigilancia de en anteriores emergencias sanitarias mundiales, como el virus presupuesto, gasto y contrataciones con actores sociales del Ébola y la gripe porcina, alentaron a tomar en cuenta las y sociedad civil. lecciones y a identificar los riesgos de corrupción para fortalecer la respuesta global a la pandemia. • Propiciar las condiciones para un correcto funcionamiento En seguimiento a este pronunciamiento, Transparencia del sistema democrático y los tres poderes del Estado. Internacional y la OEA, a través del Departamento para la • Establecer mecanismos de control democrático para Gestión Pública Efectiva (DPGE) instalaron el 27 de abril de limitar las medidas de emergencia que van contra 2020 el diálogo con sociedad civil denominado “Desafíos de la principios democráticos como libertad de expresión y Gobernabilidad democrática ante el COVID-19 y la promoción acceso a la información. de los principios de Gobierno Abierto8 ,” del cual se concluyeron algunas recomendaciones entre las que se encuentran: • Reforzar la comunicación oficial con explicaciones basadas en evidencia y datos, y bidireccional. • Mantener proactividad en la apertura de datos en todos los sectores. • Implementar espacios gubernamentales de co-creación con actores sociales donde apoyen procesos de diseño, • Promover políticas públicas y acciones en respuesta a la implementación y vigilancia de medidas COVID-19. pandemia basadas en datos y evidencia. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 34

Asimismo, el 20 de mayo de 2020, Transparencia Internacional en En abril de 2020 la OCDE llamó oportunamente la atención 9 carta abierta a la Secretaría General de la OEA hizo un llamado respecto a que la evidencia preliminar sugería que la corrupción y a la “necesidad urgente de actuar para minimizar los riesgos de el fraude estaban ocurriendo durante la crisis sanitaria, mientras corrupción, reforzar la transparencia y ejercer razonablemente que la experiencia previa indicaba que sus efectos probablemente poderes de emergencia durante la crisis de COVID-19”; carta a se intensificarán en el futuro cercano. Al respecto, la OCDE través de la cual recomienda 5 medidas anticorrupción ante la advirtió que ya se habían registrado casos de contratos para respuesta COVID-19. equipos de protección personal que se otorgan a empresas de origen dudoso; aumento de precios de medicamentos y equipos de salud básicos; médicos que almacenan tratamientos para • Articular y demostrar el compromiso de la OEA y el amigos y familiares y varios tipos de fraude en línea, entre otros. GTCC con la lucha contra la corrupción durante la crisis Junto con esto, la OCDE llamaba a los Gobiernos a poner de COVID-19. especial atención a tres aspectos: • Ejercicio razonable de las facultades de emergencia y estado de excepción. • Retos de integridad en contrataciones públicas, pues la experiencia de otras crisis humanitarias y sanitarias • Transparencia y rendición de cuentas en las compras y ha mostrado que los procesos de emergencia son contrataciones públicas. vulnerables al abuso. • Auditorías realizadas por órganos de auditoría interna • Rendición de cuentas, control y vigilancia de los y terceros. paquetes de estímulo económico. • Implementación de los marcos anticorrupción y • Incremento del riesgo de transgresiones a la integridad antilavado de dinero existentes. en organizaciones públicas. Las organizaciones internacionales y regionales que integran El Banco Mundial también identificó en abril de 202010 áreas el Grupo de Trabajo Conjunto de Cumbres (GTCC), el cual es de la respuesta de los Gobiernos a la pandemia de COVID-19 liderado por la OEA, también llamaron la atención sobre los donde los riesgos de corrupción están presentes y aumentan: riegos de corrupción y cómo la pandemia agrava tales riesgos. (1) respuesta a la emergencia de salud; (2) respuesta a la En su cuarta reunión extraordinaria sobre el impacto de la inseguridad alimentaria y de medios de vida, y (3) adopción de COVID-19 en las Américas, las Altas Autoridades del GTCC poderes de emergencia para hacer frente a las crisis económica reiteraron, en su declaración conjunta “Abordando los riesgos y sanitaria y para mantener la seguridad pública. Esa entidad de la corrupción, la integridad y la gobernabilidad democrática llamó la atención sobre los riesgos de corrupción en diversas asociados con COVID-19”, su preocupación de que los avances áreas y propuso que los Gobiernos adopten una serie de anticorrupción logrados corran el riesgo de verse comprometidos medidas para impedir, reducir o mitigar los riesgos de corrupción, “a medida que las autoridades nacionales y subnacionales de y que implementen aquellas que aseguren la capacidad de las la región se apresuran a implementar nuevas respuestas de organizaciones públicas de actuar correctamente en caso de una política y medidas de emergencia, incluido el rápido desembolso emergencia sanitaria. Muchas de las medidas propuestas por el de grandes cantidades de recursos públicos y nuevas líneas de Banco Mundial y la OCDE tienen puntos de encuentro; y ambas crédito, a veces sin las necesarias salvaguardias anticorrupción instituciones alertaron tempranamente frente a la amenaza de la y de rendición de cuentas”. En dicha declaración conjunta corrupción. advirtieron que “la eliminación arbitraria de una supervisión adecuada evidente en múltiples jurisdicciones, ya sea a través Entre las medidas para asegurar la integridad en procesos del acceso restringido a los datos públicos y las limitaciones de contratación, la OCDE aconsejó primeramente asegurar a las medidas de rendición de cuentas, o al reducir el espacio un equipo de servidores públicos entrenados, que tengan las disponible para la sociedad civil para garantizar la transparencia, habilidades para ejecutar procedimientos de contratación de corre el riesgo de debilitar las normas democráticas y la eficacia emergencia. Junto con esto, también recomendó, entre otras, las de la gobernabilidad regional”. siguientes medidas: Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 35

Complementariamente, el Banco Mundial recomendó que • Mantener la documentación de los procesos de “cuando se ha creado un fondo específico, se debe establecer un contratación y asegurar la máxima apertura de mecanismo de control explícito. Dicho mecanismo de supervisión información, incluidos los datos abiertos. debe garantizar una gestión y un liderazgo claros y puede incluir una junta especial, auditorías especiales y recursos dedicados para mejorar la supervisión y el seguimiento”11. • Sujetar todos los procesos de contratación de emergencia a auditoría y vigilancia, e incluir análisis En cuanto al incremento de riesgos de transgresiones a la de patrones de corrupción. integridad en organizaciones públicas, la OCDE reconoció que • Permitir el acceso remoto a auditores y órganos de la mayoría de los empleados del sector público tienen altos vigilancia. estándares de integridad, pero destacó que la evidencia de recesiones anteriores ha demostrado que éstas conducen a un • Crear herramientas digitales que permitan dar mayor fraude ocupacional, malversación de fondos, soborno seguimiento a las contrataciones de emergencia y de funcionarios públicos y otras transgresiones a la integridad. proporcionar fácil acceso al público. Pero, además, advirtió que el riesgo aumenta cuando actúan los factores de presión financiera, oportunidad y racionalización, como sucede en la emergencia de COVID-19. Por otro lado, reconoció que los escándalos de corrupción emergentes también Para la rendición de cuentas, control y vigilancia de los paquetes pueden afectar negativamente la percepción sobre la corrupción de estímulo económico, la OCDE advirtió que, paradójicamente, de los ciudadanos y, por lo tanto, socavar el apoyo a las medidas los Gobiernos estaban relajando los controles con el objetivo y reformas gubernamentales. de emplear fondos con rapidez. Señaló que esta situación incrementa los riesgos de corrupción, fraude, derroche y abuso, Frente a esto, la OCDE señaló que las organizaciones del lo que podría minar la efectividad y la eficiencia de estos sector público pueden mejorar proactivamente los controles programas. En este sentido, la OCDE llamó a: para prevenir y detectar la corrupción y el fraude, especialmente revisando y fortaleciendo los sistemas de integridad pública existentes en las organizaciones. El Banco Mundial apuntó, por su parte, que las contrataciones urgentes deben durar mientras • Articular responsabilidades claras y líneas de dure la emergencia, evitando la prolongación artificial de personal, comunicación para asegurar que todos los servidores pero coincidiendo en contratar personal con competencias públicos rindan cuentas de sus acciones. Ante la para el cargo. Siguiendo esta advertencia, los Gobiernos relajación de controles, advirtió que los funcionarios se beneficiarían de establecer claramente las calificaciones siguen siendo la “primera línea” de aseguramiento requeridas para los cargos a contratar, especialmente en y que es necesario comunicar las expectativas a cargos de alta responsabilidad y gerencia pública. Además, se todo el personal sobre la necesidad de la vigilancia beneficiarían de dar publicidad a la necesidad de mérito y énfasis permanente de los fondos públicos. a este aspecto en las operaciones de contratación. • Asegurar que se realice una evaluación adecuada de Un ejemplo exitoso de una medida de este tipo fue el programa riesgos de integridad, donde los funcionarios públicos Yo sirvo a mi país en la emergencia, impulsado por el Ministerio sean alentados a documentar e informar sobre de Salud de Chile en alianza con la DNSC. Este programa cualquier obstáculo o desviación que se presente. facilitó la realización oportuna de más de 9 000 contrataciones de funcionarios públicos del área de salud por concurso público • Que los órganos de supervisión externa adopten un de méritos, en el peor momento de la pandemia (mayo y junio enfoque basado en el riesgo y centrado en datos. de 2020). Su objetivo fue convocar a profesionales y técnicos de la salud a lo largo del país, para que se sumen con sus capacidades y talentos a colaborar en la emergencia sanitaria por el coronavirus.12 Este programa permitió absorber de manera Para fortalecer la rendición de cuentas, la OCDE recomendó importante la mayor demanda de personal calificado de salud especialmente establecer órganos especializados en vigilancia en medio de la emergencia y estuvo exento de denuncias o y asegurar que tienen un mandato claro y coherente en relación acusaciones. Es así una experiencia de colaboración rápida con los actores existentes para la rendición de cuentas. entre entidades públicas de la salud y del servicio civil. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 36

Ante el incremento del riesgo por la pandemia, la OCDE también funcionarios públicos rindan cuentas. La OCDE llamó a usar recomendó: tecnologías digitales y destacó la importancia de los datos abiertos, para amplificar la transparencia y asegurar que a pesar de las medidas de distanciamiento social la ciudadanía puede • Crear conciencia sobre los estándares de integridad participar de la respuesta a la emergencia sanitaria, hacer críticas para asegurar que todo el personal continúe acatando y aportar soluciones. las reglas y mantenga los valores del sector público en altos estándares. La transparencia es un factor que habilita a los demás actores de la sociedad para participar en la medida de solución, en • Asegurar controles internos básicos, tales como la la generación de propuestas y en la adhesión a las políticas certificación administrativa de estados financieros, gubernamentales. En abril de 2020, la Corte Interamericana políticas antifraude, auditorías sorpresa y rotación de Derechos Humanos emitió una declaración pública dirigida laboral. a los Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, denominada “COVID-19 y derechos • Aprovechar y mejorar herramientas digitales para humanos: los problemas y desafíos deben ser abordados con promover la integridad y la rendición de cuentas, perspectiva de derechos humanos y respetando las obligaciones especialmente al asegurar que la información relevante internacionales”13. En dicha declaración, la Comisión llamó del Gobierno esté disponible en un formato abierto y a adoptar medidas que sean compatibles con los derechos reutilizable, que permita el control social y asegure la humanos y señaló que resultaba esencial el acceso a la efectividad de mecanismos de denuncia en línea. información veraz y fiable, así como a internet. El liderazgo ético genera confianza y uno de los medios más En cuanto a este último punto, la OCDE y el Banco Mundial importantes para mostrarlo es transparentar los registros de coincidieron en la importancia de la manutención de registros y del operaciones, someter la información a escrutinio oficial y público, acceso a ellos por la ciudadanía, a fin de facilitar el control social. y usar esa misma información y la participación para fortalecer la implementación de las medidas y políticas para atender la En una región caracterizada por sus avances en la última emergencia. En suma, la transparencia de la acción pública década en materia de acceso a la información, la transparencia es una medida que ayuda a prevenir riesgos y genera mayor en la emergencia ha quedado muchas veces debilitada, lo que confianza ciudadana. ha generado desconfianza pública. La publicidad de registros En cuanto a la contratación de personal, el Banco Mundial en materia de pruebas, estadísticas médicas y compras fue recomendó a los Gobiernos en la emergencia: suspendida o restringida inicialmente en varios países americanos, aduciendo generalmente urgencias y la dificultad para entregar información atendidas las medidas de protección para los funcionarios públicos. En muchos casos, dichas medidas de “Definir principios claros para la selección de personal secreto, reserva u opacidad han sido modificadas y hoy hay más nuevo o temporal. La movilización de recursos humanos información disponible al público que en 2020. Sin embargo, aún adicionales necesarios para la crisis debe basarse en en el Continente hay casos excepcionales en que los Gobiernos principios de transparencia y rendición de cuentas, están restringiendo el acceso a la información sobre pruebas y debidamente documentados y guiados por principios compras más allá de lo que los organismos internacionales han claros cuando se autorizan o exigen excepciones. Esto recomendado. no requiere necesariamente procesos competitivos prolongados que pueden ser incongruentes con la La sociedad civil llamó tempranamente a los Gobiernos a respetar urgencia de la respuesta. Más bien, el énfasis debe y no limitar el acceso a la información pública, y los organismos estar en resaltar las calificaciones requeridas para un internacionales hicieron énfasis en el mantenimiento de registros puesto que permita la revisión en una fecha posterior. y registro de información relacionada con los beneficiarios de Los nombramientos deben ser de duración limitada para abordar necesidades urgentes o estar sujetas a revisión préstamos o subvenciones y asegurar la dotación de personal una vez que la emergencia inmediata desaparezca”.14 adecuada de los departamentos de mantenimiento de registros, y advirtió que éstos serán esenciales para que entidades y Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 37

La atención de la emergencia sanitaria también ha requerido Resulta imposible desvincular el desempeño ético de los diversos asignar y aplicar recursos financieros extraordinarios, como niveles de autoridad, con el efecto que su conducta, ejemplo y guía mencionó la OCDE. En los distintos países se han aprobado producen en los funcionarios públicos subalternos, en las partes presupuestos extraordinarios y fondos de emergencia y, en interesadas y en la comunidad. Ministros, gobernadores, alcaldes, algunos casos, mecanismos de colaboración financiera con el generales y directivos públicos son cargos cuyo desempeño ético sector privado. Estos presupuestos y fondos extraordinarios se impacta en la cultura de integridad de sus entidades públicas y en han financiado con recursos propios, incluidas reservas estatales y la confianza ciudadana. Cuando estalla un escándalo respecto a mediante el endeudamiento de los países, lo cual ha impactado las sobreprecios, sobornos, enriquecimiento ilícito o vacunas VIP, éste finanzas y la capacidad de endeudamiento estatal. Los organismos no se trata únicamente como un problema en los procesos de internacionales han apuntado claramente a que no puede haber compra y distribución. Se trata de personas y, en el caso de cargos fondos extraordinarios sin control. políticos, de liderazgos éticos fallidos que afectan la gobernabilidad y la confianza ciudadana. Ante la aplicación de fondos extraordinarios, deben utilizarse los mecanismos ordinarios de control o establecer mecanismos que El otro aspecto relevante de la concreción de riesgos de corrupción también pueden ser extraordinarios, pero asegurando una gestión en la emergencia es que muestran una evidente incapacidad y un liderazgo claros e incluyendo recursos para mejorar dicha institucional -y a veces interinstitucional- para prevenir y detectar supervisión y control. Una iniciativa de este tipo fue la creación infracciones graves a los acuerdos básicos sobre integridad en la en El Salvador en marzo de 2020 de un Fondo de Emergencia y cosa pública. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre posteriormente de un Comité de Seguimiento y Veeduría Ciudadana Integridad Pública (2017) sostiene que las entidades públicas del Fondo de Emergencia, Recuperación Económica de USD$2 deberían emplear individuos profesionales y cualificados que tengan mil millones. Dicho comité estaba compuesto por organizaciones un compromiso profundo con los valores de integridad del servicio de sociedad civil, con atribuciones para demandar información público; es decir, con sistemas meritocráticos. Y que también gubernamental y con el mandato de entregar reportes periódicos deberían contar con un sistema eficaz de administración y control a la Asamblea Legislativa y a la ciudadanía15. Si bien al organismo de riesgos de integridad; es decir, con mecanismos anticipatorios extraordinario no le asignaron recursos propios al crearlo, se trataba que aseguren una rendición de cuentas efectiva. Lo que hace los de una iniciativa pionera en su campo, que va en la dirección numerosos casos de corrupción investigados con ocasión de la correcta y ha emitido un valioso informe16 sobre la distribución de pandemia es evidenciar organizaciones públicas que no tienen recursos. aún la fortaleza suficiente para contar con personal idóneo y comprometido, y que, en caso de que se produzcan violaciones a las Como se puede constatar, de acuerdo con organizaciones y normas legales y éticas por un funcionario o grupo de funcionarios, organismos internacionales, la mayor parte de los riesgos y no cuentan con una suficiente capacidad para anticiparlo, detectarlo denuncias de corrupción efectuadas en los países están relacionados o activar los controles externos que lo impidan. con riesgos asociados a compras públicas, a la distribución de alimentos y al otorgamiento de subsidios o ayudas a personas y 7 empresas y no a la contratación de personal. Sin embargo, hay Sólo a modo de ejemplo, el gobierno de Costa Rica expidió el 10 de marzo de 2020 una directriz con medidas de atención y coordinación interinstitucional ante la dos aspectos que revelan que esas denuncias e investigaciones alerta sanitaria por coronavirus y luego el 30 de septiembre del mismo año una ley para regular el teletrabajo, tanto en el sector público como en el sector privado. 8 están directamente vinculadas a la integridad en el servicio civil: el OEA, Informe del Conversatorio con la Sociedad Civil “Desafíos de la Gobernabilidad democrática ante el COVID-19 y la promoción liderazgo ético y la capacidad institucional para asegurar sistemas de los principios de Gobierno Abierto” http://portal.oas.org/LinkClick. aspx?fileticket=fucAB2YCUXk%3d&tabid=1814 eficaces de control y una cultura de integridad pública. 9 Transparencia Internacional: Carta abierta a la OEA https://images. transparencycdn.org/images/Carta-OEA- COVID-19-Espanol_TI.pdf 10 World Bank, Ensuring Integrity in the Governance and Institutional Response to Según la OCDE, se espera que los líderes sean dirigentes públicos COVID-19, abril 2020. https://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/33705 11 Ídem. eficaces, capaces de dirigir a sus equipos, inspirar a su fuerza 12 Véase la iniciativa en el siguiente enlace: https://yosirvoamipais.cl/emergencia/ de trabajo y establecer una cultura que promueva la innovación 13 OEA, Declaración Pública de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dirigida a los Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos al tiempo que refuerce los valores del sector público, como altos Humanos, “COVID-19 y derechos humanos: los problemas y desafíos deben ser abordados con perspectiva de derechos humanos y respetando las obligaciones estándares de integridad y ética. Y esta noción no aplica únicamente internacionales”, 2020. Véase en: https://www.corteidh.or.cr/tablas/alerta/ comunicado/cp-27-2020.html para jefaturas administrativas o directivos nacionales, sino también 14 World Bank, Ensuring Integrity in the Governance and Institutional Response to para ministros y gobernantes. COVID-19, abril 2020, véase https://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/33705 15 Para conocer más de la iniciativa, véase https://www.asamblea.gob.sv/ node/10353 16 Véase el informe en http://www.repo.funde.org/1725/ Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 38

5. Desafíos identificados para el éxito de las reformas

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En 2018, la OCDE advertía que una característica común a toda la región de América Latina y el Caribe es la creciente desconexión entre las y los ciudadanos y las instituciones públicas que han a. Se ha hecho evidente en los órganos responsables de representarlos. El organismo internacional llamó la atención de la gestión pública, gestión de personal y la sobre el hecho de que la poca atención a las exigencias de integridad, la necesidad de un cambio cultural en mayor transparencia e integridad en el ejercicio de las funciones las organizaciones públicas, migrando hacia una gubernamentales ha provocado un aumento de la desconfianza mirada decidida por la integridad. ciudadana, lo que, a su vez, pone en riesgo el contrato social y debilita el crecimiento económico sostenido e incluyente. La OCDE también constataba que, a pesar de los esfuerzos por Este convencimiento se da a la vez en circunstancias en que establecer políticas y estrategias anticorrupción, sigue siendo existen una serie de realidades que muestran la resistencia a un reto cumplir en los hechos tales políticas y estrategias, y este cambio cultural. promover en paralelo una cultura más amplia de integridad en las instituciones públicas y privadas. En la misma línea, el MESICIC Una cultura de integridad se forma más firmemente en en sus rondas de análisis ha efectuado recomendaciones organizaciones donde se pueden discutir libremente las virtudes para superar estos retos, al hacer énfasis en la necesidad de de las opciones de política, sin temor a un desmejoramiento en asegurar instrucciones claras a los servidores públicos, aplicar las condiciones personales o colectivas de trabajo, y sin temor a instrumentos esenciales para la promoción de la ética y buscar represalias. También sucede en aquellas organizaciones donde sistemas de remuneraciones más equitativos. es posible denunciar una conducta inapropiada o una práctica corrupta, con una razonable certeza de que el denunciante no Para lograr una cultura de integridad dentro del sector público será objeto de represalias y se activarán los mecanismos de también es primordial, según la OCDE, contar con una función indagación, investigación y corrección. La percepción positiva de pública competente, profesional y comprometida con los los integrantes de las organizaciones públicas sobre sí mismos y valores y los intereses públicos. Según el organismo, aunque sobre la buena dirección de sus superiores al servicio del interés la mayoría de los países de la región ha progresado en la general también es una señal de ser parte de una organización constitución de un servicio público basado en el mérito, siguen con una cultura viva de integridad. La transparencia de las existiendo varios desafíos a los que es necesario hacer frente. decisiones genera un ambiente de mayor confianza acerca de El enfoque de la OCDE privilegia políticas y prácticas, pero los la integridad de las autoridades y de las jefaturas que ejercen un desafíos identificados coinciden en diverso grado con varios liderazgo en cada área de la organización. de los mecanismos que el MESICIC ha venido recomendando a los países de las Américas para la función pública y guardan Pero la realidad que viven muchas y muchos funcionarios conexiones directas con los compromisos de la Cumbre de Lima. públicos es diferente. Las entidades públicas en Latinoamérica y en los países estudiados están fuertemente afectadas por el Para determinar mejor el alcance de las reformas de integridad formalismo de las normas, donde el valor simbólico y efectivo de y servicio civil y sus retos en tiempos de pandemia, se consultó las leyes y de las normas sobre integridad pública, en especial, a especialistas gubernamentales en seis países, quienes es relativo y circunstancial y es afectado por las condiciones de identificaron importantes desafíos actuales en la implementación. control, oportunidad e incentivos. Los índices de medición de la percepción y de la victimización de la corrupción muestran que Algunos de estos desafíos podrían denominarse desafíos la generalidad de los países de América Latina muestra altos tradicionales, ya que estaban presentes o gestándose durante niveles de corrupción, con algunas excepciones. En esos países, los años anteriores y se manifestaron antes en tiempos de los indicadores de percepción muestran a las entidades públicas normalidad sanitaria y mostraron persistencia en tiempos de del Ejecutivo con altos niveles de corrupción y bajos niveles de crisis. Otros son contingentes y encuentran su raíz o adquirieron confianza ciudadana. fuerza durante la pandemia. En América Latina, la denuncia de corrupción por parte de funcionarios públicos tiene niveles bajos. Según las personas entrevistadas, aún existe un temor entre los funcionarios a las represalias de jefes y autoridades. Aún más, algunos mencionan Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 41

que es muy difícil para una o un funcionario público oponerse a contratación y en su duración; y esta discrecionalidad afecta en las decisiones u órdenes de sus superiores, aun cuando éstas distinto grado la meritocracia en las administraciones públicas y pudieran ser eventualmente ilegales. Esta información coincide en la alta dirección. Este desafío ha sido constatado por la OCDE con las insistentes recomendaciones del MESICIC, orientadas al señalar que: a que los Estados establezcan al menos un marco jurídico y mecanismos que proporcionen protección a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe “En la región, la alta rotación de personal en el actos de corrupción por la vía administrativa y penal. Los casos de servicio civil es más la norma que una excepción y compras indebidas, con sobreprecios o corrupción en el contexto está favorecida por su elevada dependencia de los de crisis muestra que los controles internos pudieron haber fallado ciclos políticos. La encuesta a expertos en calidad de y que parte importante de esa falla es el factor humano, pues la gobernanza (...) confirma el alto grado de politización presión que ejercen personas externas o funcionarios públicos de la administración pública en América Latina que, poderosos es capaz de afectar negativamente la voluntad del en promedio (3,0), se percibe por debajo del promedio funcionariado subalterno para mostrar sus objeciones legítimas del G20 (4,4) y de la OCDE (4,6). De hecho, incluso o hacer incluso ineficaz su actividad de control y la denuncia. los países con calificaciones más altas, Brasil y Costa Rica, obtienen puntuaciones por debajo de la media del Algunos entrevistados hicieron ver que la percepción pública G20 y de la OCDE (Figura 3.3). Este es un indicador del sobre el Estado en general es negativa y que afectaría el clima grado en que la política y/o la afiliación política influyen organizacional de las entidades, ya que socializa una percepción sobre la contratación en el servicio civil, lo que afecta externa en el medio interno, lo cual afecta la imagen que los su profesionalización y puede llevar al clientelismo propios funcionarios tienen sobre las entidades donde se y favoritismo, socavando la lealtad hacia el público desempeñan. La mala percepción interna favorece una creencia y dirigiéndola hacia el partido o el «patrón» en el en la conveniencia de tomar decisiones oportunistas y socava poder. La elevada tasa de rotación de personal puede la integridad institucional desde la base. Por otra parte, los amenazar la estabilidad de la gestión y la continuidad mismos funcionarios públicos, quienes conocen a sus entidades necesaria para llevar a cabo las reformas.” por dentro, pueden tener una mala impresión de sus entidades y jefaturas. La encuesta efectuada por la Contraloría General La pérdida de confianza en las instituciones tiene una de sus de la República de Chile sobre 16.000 personas muestra una raíces en esta práctica arraigada en las administraciones públicas percepción preocupante sobre la corrupción en el Estado. De latinoamericanas. En la mayoría de los seis países consultados acuerdo con esta encuesta, las áreas en las que existiría una para esta nota, se constata una alta influencia de los cargos de mayor corrupción serían las compras públicas (71,8 %) y la designación política para contratar personal discrecionalmente, contratación de personal (65,3 %). Pero lo más llamativo es que el lo que produce alta rotación de personal, debido al cambio 31 % de las personas encuestadas fueron funcionarios públicos. de tales cargos (como ocurre en Perú), una acumulación de Detrás de estas percepciones puede existir la creencia de que personas con empleo precario (como en Chile) o en permanente los sistemas de toma de decisión y los procesos, por ejemplo, de transitoriedad (como en Argentina), una recurrencia a figuras compras públicas ante una emergencia, son vulnerables y que de subcontratación/externalización de labores (como ocurre las reglas pueden torcerse si se tiene suficiente poder. en Colombia) o incluso una carencia de protección frente a los despidos por motivos políticos. b. Existe una tradicional falta de voluntad política de las autoridades gubernamentales para auto limitar su c. Para contar con un mejor desempeño de integridad discrecionalidad para contratar personal. de las entidades públicas, resulta necesario fortalecer sus capacidades para una respuesta ética. Las y los expertos consultados constatan una realidad en las contrataciones públicas de sus países: persiste una Hoy en día las instituciones públicas y los Gobiernos están fuerte influencia de las autoridades políticas en la decisión de sometidos a un escrutinio público mayor que hace unos años; y Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 42

la sensibilidad de la ciudadanía ante la sospecha de corrupción Pero para llegar a ese punto, el informe de la OCDE identificó que se acentúa en medio de una epidemia. Las entidades se han los países latinoamericanos presentan tres obstáculos usuales: encontrado en un escenario de mayor urgencia, pero también (a) una falta de conocimiento de los servidores públicos en las de discrecionalidad en sus decisiones, incentivos para ser más diversas entidades acerca de la existencia de normas, políticas o opacas, a la vez que bajo una fuerte demanda de rendición de directrices sobre gestión de riesgos; (b) una falta de comprensión cuentas por los resultados de sus decisiones y por el uso de los de los procesos y utilidad de la gestión de riesgos; y (c) una recursos públicos para atender la emergencia. desvinculación entre los encargados de la función de gestión y la función de identificación y evaluación de riesgos, como si se En suma, las instituciones públicas se han encontrado frente a tratara de dos funciones separadas. un riesgo altamente probable de denuncia pública y escándalo. Para responder a este riesgo, se requieren capacidades técnicas La falta de conocimiento depende en gran medida de la y políticas, pero también capacidades institucionales para la existencia de un sistema de información apto para comunicar integridad. Los escándalos de corrupción en algunos países, las reglas y lineamientos para la gestión pública y un ambiente como Argentina, Brasil, Perú o Colombia, han mostrado que organizacional apto para su adopción. La falta de comprensión seguramente fallaron los controles internos e incluso el importante dependerá usualmente del nivel de capacidades institucionales tono desde la cúpula, pero también muestran que las entidades y de la formación del personal operativo y supervisor. La públicas sometidas a acusaciones no siempre han tenido la desvinculación, en muchos casos, parece estar asociada a capacidad para anticipar y responder a riesgos de integridad. En la baja sensación de pertenencia de la función de gestión de los casos de sobreprecio, no parecen haber tenido la capacidad riesgos a las obligaciones propias del cargo de los funcionarios institucional para evaluar el riesgo, advertir oportunamente las públicos. Todos estos son aspectos que forman parte de una consecuencias de sus decisiones, informar a la ciudadanía a labor ineludible de todo Estado respecto de sus funcionarios: la tiempo y rendir cuentas satisfactoriamente, mitigando así la debida información e instrucción sobre las normas que los rigen sospecha de corrupción. En los casos de clara corrupción, los y las expectativas sobre su desempeño, incluido el desempeño controles institucionales, e incluso interinstitucionales, han sido ético, todos estos aspectos en los que la CICC ha comprometido sobrepasados por decisiones de funcionarios públicos que no a los Estados Parte y que los Gobiernos han promovido como han encontrado contrapeso en su ámbito de actuación. En ellos seguimiento al Compromiso de Lima. no ha habido capacidad alguna de la entidad para oponerse a su gestor. Pero la insuficiente capacidad para gestionar los riesgos de corrupción también obedece a la insuficiencia de los sistemas Algunos entrevistados han señalado la importancia de aumentar la para profesionalizar la gerencia pública y disminuir la alta capacidad institucional de identificación de riesgos de corrupción. rotación de personal. La alta dirección, seleccionada en base a En la mayoría de los países de la región se ha introducido la competencias y mérito, cuenta con mayores capacidades técnicas noción de gestión de riesgos en las entidades públicas; y esos para comprender el desafío de la gestión pública y de la gestión países cuentan con estados diversos de desarrollo en materia de riesgos de fraude y corrupción. Por otra parte, sistemas de de gestión de riesgos. Más aún, Canadá y Estados Unidos contratación que limiten la discrecionalidad de la autoridad para cuentan con fuertes y prolongados desarrollos en este sentido; seleccionar o despedir funcionarios y que garanticen condiciones y en Latinoamérica al menos Brasil, Chile, Colombia y México de estabilidad razonables promueven mayor libertad individual cuentan con principios y prácticas específicas para gestionar y mayor capacidad de la administración para contrapesar los riesgos de integridad y fraude. legítimos objetivos gubernamentales mediante controles que aseguren el uso de medios legítimos para la implementación de De acuerdo con el estudio sobre integridad pública en América políticas respetuosas de la ley. Latina con respecto a la gestión de riesgos, incluidos los de corrupción y de fraude, uno de los tres desafíos más importantes Las entidades públicas también pueden fortalecerse promoviendo de los países en la materia es lograr que la administración una cultura y mecanismos de denuncia responsable y de rendición se apropie de la gestión de riesgos. Quien debe identificar y de cuentas oportuna de los servidores públicos y autoridades. gestionar los riesgos, incluso aquellos de fraude y corrupción, En este aspecto, varios entrevistados entregaron valiosos datos es el gestor público; y la mejor muestra de una adecuada sobre denuncia de ciudadanos en la pandemia, pero pocos comprensión y asimilación de la gestión de riesgos es que la pudieron dar datos relevantes sobre la denuncia de corrupción información sobre riesgos sea utilizada de manera continua para por parte de funcionarios públicos en sus entidades. Si bien los la toma de decisiones de gestión por la administración. funcionarios públicos son informantes calificados en casos de Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 43

corrupción debido a que conocen mejor que los ciudadanos los Los procesos de política para llevar adelante exitosamente mecanismos internos de operación, decisión y control, la cultura cambios en la forma de contratar, incorporando concursos predominante castiga la denuncia interna y los funcionarios públicos, mecanismos de transparencia, criterios basados en públicos en su gran mayoría parecen inhibidos a denunciar por el mérito, reduciendo la discrecionalidad de la decisión pública, miedo a represalias. Como se mencionó, el establecimiento de toman años para su realización. Los informes del MESICIC mecanismos reales de denuncia de corrupción y de protección a muestran cómo algunos países, después de casi 20 años de los denunciantes ha sido una tarea pendiente de los Gobiernos. recomendaciones y a lo largo de sucesivos gobiernos, aún tienen Persiste la pregunta acerca de las posibilidades reales de que desafíos que pueden considerarse básicos en la materia; como, una funcionaria o funcionario subordinado le diga a su superior, o por ejemplo, ampliar la cobertura institucional de los concursos incluso a una autoridad pública, que algunas cosas no se pueden y poner la información de éstos a disposición de los potenciales hacer. Salvo los Estados Unidos de América y Canadá, ésta es interesados. una tarea clave y pendiente de casi todos los Estados parte de la CICC. Las reformas en el servicio civil son de largo plazo y muchas se han ido avanzando gracias a agendas públicas nacidas de De igual manera, los mecanismos de rendición de cuentas escándalos de corrupción y demandas ciudadanas, como ha en muchos países latinoamericanos, que no provienen de ocurrido, por ejemplo, en Chile y Brasil en los últimos 15 años. la tradición y cultura anglosajona, se traducen en eventos Otros avances recientes han requerido el diálogo impulsado presenciales de carácter anual destinados a informar, de por actores institucionales fuertes, pero dirigido a aliados manera unilateral, a la población sobre los objetivos o éxitos institucionales y no institucionales. Así ocurrió en los últimos años gubernamentales o institucionales, con bajas condiciones para en Colombia, donde se lograron contar con recursos suficientes recibir retroalimentación ciudadana o crítica política. La rendición para habilitar los concursos públicos para 24 000 vacantes en el de cuentas muchas veces es considerada un evento en lugar mediano plazo y recientemente en Costa Rica, donde lograron de un proceso de diálogo que permita reconducir la gestión y adoptar una estrategia más amplia de integridad, que incluye no las políticas públicas. Por otra parte —y a pesar de los notables sólo el servicio civil, sino el empleo público. Para una tarea de ejemplos sobre gestión basada en el desempeño— en las largo plazo de este tipo, los órganos responsables del servicio organizaciones públicas de muchos países la noción de rendición civil y de la promoción de la integridad han resultado ser socios de cuentas hacia los superiores no es cabalmente comprendida, naturales. lo cual limita los esfuerzos en materia de evaluación de desempeño y responsabilidad. La sintonía de diversos actores institucionales en torno a ciertos objetivos de política ha demostrado que facilita la posibilidad de implementar reformas en el servicio civil bajo un enfoque de integridad. Por otra parte, la ausencia de diálogo y de d. La promoción de la integridad en el servicio civil se coordinación interinstitucional en torno a objetivos comunes, hace más efectiva y factible si hay coordinación entre puede explicar las dificultades que algunos países consultados, socios naturales y aliados. como Brasil, han mostrado para ir más allá en sus ambiciosos objetivos. La implementación de políticas de integridad en el servicio civil es una labor que va más allá de las misiones de cada uno de los organismos responsables y requiere sumar fuerzas político- institucionales. En algunos de los países estudiados, las políticas de integridad y las de servicio civil han ido usualmente por carriles separados y sólo eventualmente se han cruzado. La especialidad de las misiones institucionales puede sumarse y son necesarias para contar con diagnósticos, propuestas y capacidades de implementación de reformas en materia de servicio civil bajo un enfoque de integridad. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 44

Recomedaciones En los últimos treinta años se han sucedido en el Continente La pandemia está aún en curso y sus efectos se seguirán una serie de reformas e iniciativas en materia de integridad sintiendo por unos años más, especialmente en los países en la función pública, que han avanzado de manera irregular, menos avanzados. Sin embargo, ya hay lecciones sobre las que enfocadas en nuevos marcos normativos y la introducción delinear iniciativas y políticas gubernamentales en materia de de mecanismos de carrera, de concursos y formación por integridad en la función pública. competencias. Al mismo tiempo, se han ido produciendo en los países ajustes incrementales pero persistentes en el uso Los análisis, iniciativas y desarrollos que se han impulsado de sistemas de empleo transitorio o tercerizado, donde la desde organismos internacionales en general van en la línea integridad pública se debilita en favor de una mayor flexibilidad correcta. Los retos más grandes se encuentran, por un lado, en la gestión de los Gobiernos. en imprimir velocidad a las reformas en curso, de la mano de una mayor transparencia, participación y eficiencia estatal y, por Como muestran los estudios del PNUD y la OCDE, así como los otro lado, en un decidido cambio cultural en las organizaciones indicadores internacionales de gobernabilidad y anticorrupción, públicas. Migrando hacia una mirada por la integridad y la la gobernabilidad democrática ha sido sacudida desde hace rendición de cuentas. dos décadas por demandas ciudadanas de mejor desempeño gubernamental y escándalos de corrupción estatal. Desde hace Para esto, deberían considerarse, entre otros, los siguientes diez años, la transparencia se ha integrado más fuertemente en ejes para las próximas agendas de la Cumbre de las Américas: la mayoría de los países, lo cual influye en la cada vez mayor publicidad de los concursos y en el escrutinio social de la función pública. • Hay consenso internacional en que el Estado sirve mejor a la población si cuenta al menos con una burocracia ética, Actualmente, con estancamientos y avances en la integridad formada y con grados importantes de autonomía en sus de la función pública, la crisis generada por la pandemia de decisiones de gestión. Las reformas sobre el servicio civil COVID-19 ha exigido respuestas rápidas y eficaces de los deben implementarse a mayor velocidad. Gobiernos para la protección de la población a pesar de que la misma emergencia impone restricciones para la manera • La base del desafío de la integridad pública es cultural, y tradicional del trabajo estatal. Los expertos consultados de seis deben usarse herramientas para la gestión de la cultura de países han destacado la mayor importancia que ha adquirido, integridad en las entidades públicas. para la ciudadanía, la integridad de las decisiones y actuaciones públicas en medio de la crisis y los desafíos que enfrentan • Las políticas y reformas para una función pública de las entidades rectoras de la función pública y de la integridad excelencia deben integrarse hacia políticas gubernamentales en llevar adelante reformas e implementar medidas para clave, asociando mérito y transparencia con mejoras en el fortalecer la integridad y evitar la corrupción en las entidades servicio a la población, pero deben enlazarse con políticas públicas. Adicionalmente, la falta de información pública ha hermanas que refuercen el vínculo entre ética, mérito y sido denominada “la segunda pandemia”; y en algunos países transparencia, lo cual aumenta la confianza ciudadana. se denuncia incluso un posible retroceso de años en materia de acceso a la información. En un tiempo de notable avance • La ciudadanía, beneficiarios y grupos de interés son en transparencia, agendas digitales y mayores capacidades receptores de la acción estatal a la vez que parte del contexto electrónicas gubernamentales, la negación o insuficiencia institucional, por lo que mejorar el desempeño ético de las de información sobre la pandemia, recursos y resultados entidades públicas significa incluir a la ciudadanía en el gubernamentales sólo alienta un clima de desconfianza, lo cual problema y las soluciones, lo cual fortalece las posibilidades disminuye la adhesión a las políticas para atacar la pandemia y de una rendición de cuentas eficaz. sus consecuencias. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 45

políticas y herramientas introducidas a lo largo de la pandemia, a. Hay consenso internacional en que el Estado revisarlas y evaluar cómo pueden contribuir a un servicio público sirve mejor a la población si cuenta al menos moderno. De este modo, la pandemia podría servir de impulso con una burocracia ética, formada y con grados para el cambio. importantes de autonomía en sus decisiones de gestión. Las reformas sobre el servicio civil deben implementarse a mayor velocidad. b. La base del desafío de la integridad pública es cultural y deben usarse herramientas para la gestión de la cultura de integridad en las entidades públicas. Prácticamente no hay disenso en lo que constituyen sistemas adecuados de contratación y carrera funcionaria, como de gestión de personas. Como señalan una y otra vez los informes El liderazgo íntegro genera y refuerza patrones culturales en la del MESICIC y de expertas y expertos en la materia, se trata sociedad y las organizaciones públicas. Por esto, la dirección de implementar sistemas homogéneos de ingreso y desarrollo ética y el ejemplo de gobernantes, colaboradores y altos del empleo público, con concursos públicos, estabilidad directivos públicos resultan clave para impulsar conductas razonable, evaluación del desempeño y mayores limitaciones adecuadas en los demás actores político- institucionales y para a una discrecionalidad política arbitraria y desproporcional en aportar mayor legitimidad ante grupos de la ciudadanía. Así la contratación de personal. Las diferencias son específicas como en el sector privado se promueve el tono de la cúpula, en cada país, fuertemente empujadas por la historia de los en el sector público la población demanda cotidianamente una Estados, el anclaje en prácticas pasadas y las necesidades renovación del compromiso ético de las autoridades públicas. En políticas gubernamentales, incluso la existencia de los grupos las organizaciones el liderazgo ético impacta aún más, ya que de presión que pueden perder algo con el cambio. promueve o inhibe conductas oportunistas o patrimonialistas. El liderazgo ético debería incluirse claramente en todos los Imprimir mayor velocidad a las reformas tiene que ver con perfiles de responsabilidad de entidades públicas, como criterio voluntad política gubernamental y de los actores clave, incluso de selección, nombramiento o promoción para puestos de de órganos legislativos, partidos políticos y sindicatos. En responsabilidad. la mayor proporción de los casos, los Gobiernos no pueden por sí mismos aprobar reformas legales; y se hace necesario La evaluación del liderazgo ético debería ser constantemente establecer articulaciones político-institucionales para llegar a evaluado en el caso de los gerentes públicos. Al mismo acuerdos y sacarlas adelante. tiempo, es necesario apoyar a los líderes para que sean líderes basados en valores. Esto significa que reciban formación y Por otra parte, hay reformas de carácter administrativo que entrenamiento y las herramientas para cultivar una cultura sólo requieren una priorización mayor de parte del Gobierno y basada en valores. Además, es importante apoyarles para que la aplicación de recursos presupuestarios. En un esfuerzo de discutan abiertamente el proceso de toma de decisiones con el priorización la voluntad gubernamental debería, en el corto personal y, asimismo, apoyar a su personal para que tome sus plazo, privilegiar reformas que se encuentren dentro de su campo propias decisiones basadas en valores dentro de su esfera de de atribuciones y oportunidad y, en el mediano plazo, impulsar autonomía. Debería impulsarse decididamente la elaboración, reformas centrales, basadas en acuerdos políticos de alto nivel. cumplimiento y actualización de códigos de integridad en cada Las iniciativas de publicidad de los sistemas de contratación y sector de la administración, buscando que sean resultado de desempeño, así como de mayor transparencia en las decisiones diálogos participativos en cada entidad pública. Los Gobiernos públicas son iniciativas administrativas de este tipo; y, por lo deberían promover códigos preventivos, orientadores y general, sólo requieren la voluntad política del Gobierno para facilitadores de conductas integras y comprometidas con el sacarlas adelante. En estos esfuerzos, la sociedad civil también desempeño en los diversos niveles de las organizaciones puede ser un actor que dote de legitimidad a tales reformas públicas o que cumplan funciones públicas. Estos códigos propuestas, lo que implica abordar procesos participativos y deberían ser la base de una formación ética permanente de las y 17 los empleados públicos que, basada en programas regulares de de co-producción , informando e involucrando a la sociedad civil en todo el ciclo de formulación de reformas, incluyendo su formación por competencias, aliente saberes, procedimientos y diseño, impulso y evaluación. Al mismo tiempo, los Gobiernos actitudes funcionarias congruentes con la protección del interés deberían tomarse el tiempo necesario para reflexionar sobre las general y la resolución de conflictos de intereses. Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 46

Los Gobiernos deben considerar que la elaboración, promoción crisis generada por la COVID-19, sino a próximas epidemias, y actualización de los códigos de integridad, así como la recesiones y desastres. Por ello, los gobiernos deben tomar las orientación al personal en materia de conflictos de intereses, son medidas que saben son correctas en el largo plazo, aun cuando labores que deben ser asignadas a unidades organizacionales deban hacerse concesiones en el corto plazo. Los acuerdos que asuman dicha función con responsabilidad y rindiendo amplios y la búsqueda de consensos en esta materia pueden cuentas; éstas pueden ser comisiones de ética, unidades de verse facilitados si incluyen dirigir reformas y mejoras hacia integridad o similares. Estas unidades deben ser dotadas de sectores y políticas clave, como los sanitarios, la recuperación recursos e integradas de tal manera que aseguren a los demás económica y el tratamiento de crisis. Gobernabilidad y reformas funcionarios la más plena confianza en su independencia y pueden ir de la mano si se identifican beneficios claros por los capacidad de apoyo y orientación. Además, el establecimiento actores políticos y la población. de tales estructuras organizacionales son sólo una base para la implementación de políticas, planes y programas de trabajo Junto con esto, las reformas para fortalecer la integridad en para influir sobre la cultura ética en las entidades públicas. la función y el empleo públicos requieren de otras políticas consonantes para tener viabilidad. La mayoría de los países Los Gobiernos deben fortalecer una cultura preventiva que del Continente forman parte de reconocidas iniciativas incentive las conductas íntegras en el servicio público, incluso internacionales que favorecen la transparencia; por ejemplo, mediante políticas que premien y reconozcan públicamente los planes de gobierno abierto, redes por la transparencia y conductas ejemplares. Esto comprende el incluir el desempeño uso de datos abiertos, transparencia fiscal y presupuestaria, ético como un factor de evaluación del desempeño regular participación ciudadana y seguimiento de la implementación de los funcionarios. A su vez, deben hacer sentir a las y los de los tratados internacionales anticorrupción. Hoy en día, la funcionarios y a la ciudadanía, la certeza en la aplicación de búsqueda de mayor confianza ciudadana vincula el mérito con la sanciones cuando las normas y valores asociados a la integridad integridad y la transparencia. Las iniciativas internacionales son son vulnerados por servidores públicos. En este sentido, deben una oportunidad para que los Gobiernos adopten estándares asegurar que los sistemas de investigación y sanción funcionan, reconocidos de integridad y transparencia y aplicarlos en el especialmente cuando se encuentran involucrados funcionarios ámbito nacional, mostrando así una voluntad política coherente. de alto nivel y gerentes públicos. Las políticas de integridad, transparencia y reforma a la función pública deben contar con conexiones permanentes en el nivel nacional, retroalimentándose y fortaleciéndose mutuamente. c. Las políticas y reformas para una función pública de excelencia deben integrarse hacia Una manera importante de fortalecer la integración de políticas políticas gubernamentales clave, asociando nacionales de transparencia, mérito e integridad, que además mérito y transparencia con mejoras en el servicio son parte de compromisos internacionales, es apoyarse en las a la población, pero deben enlazarse con políticas fortalezas políticas y de cooperación técnica de mecanismos hermanas que refuercen el vínculo entre ética, existentes de acuerdo político intergubernamental y de mérito y transparencia, lo cual aumenta la seguimiento internacional. En este sentido, la Cumbre de las confianza ciudadana. Américas y entidades del GTCC, incluida la OEA, a través de la Secretaría del MESICIC, y la OCDE podrían ayudar a dar impulso político, seguimiento independiente y apoyo técnico a las iniciativas de los países en la reforma de sus sistemas Como señala el PNUD, el desafío de la emergencia para los de función pública. Las visiones políticas, estructurales y Gobiernos no es únicamente sanitario, sino de gobernabilidad dinámicas para las reformas podrían integrarse en planes de democrática. Para la OCDE, la integridad es una piedra angular acción nacionales que reciban un impulso acelerado a través del sistema global de buena gobernanza y la orientación del proceso de Cumbres, un seguimiento especial del MESICIC, ́ actualizada en materia de integridad pública deberá fomentar, incluidos indicadores objetivos basados en datos, y un apoyo en consecuencia, la congruencia con otros elementos clave de técnico especializado de la OCDE. la gobernanza pública. En los planos nacionales, aún es un desafío común lograr una Por esto, la implementación de reformas para una función mayor coordinación, especialmente cuando se trata de abordar pública con integridad no sólo contribuiría a responder a la problemas de integridad pública. Como señala la OCDE, no Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 47

existe un modelo único, pero es vital -como señalaron los públicas deben desarrollar capacidades organizacionales para expertos nacionales- lograr la sintonía de diversos actores anticipar eventos negativos, mejorar su desempeño y producir institucionales en torno a ciertos objetivos de política, ya que soluciones de gestión en base a evidencia, contribuyendo así está demostrado que esto facilita la posibilidad de implementar a la rendición de cuentas. Es allí donde el fortalecimiento de reformas en el servicio civil con un enfoque de integridad. las políticas nacionales de datos abiertos y las estrategias institucionales de apertura son instrumentales para una mayor Las experiencias en los diversos países revisados en los integridad y transparencia. En el marco del mandato N. 20 de estudios de integridad de la OCDE muestran que es mejor la VIII Cumbre de las Américas en cuanto a la adopción del tener uno o más mecanismos de coordinación y de inclusión de Programa Interamericano de Datos Abiertos para Prevenir y actores -aún cuando sean imperfectos- que no tener ninguno. Combatir la Corrupción (PIDA), se recomienda, entre otros: También muestran que para que funcionen los mecanismos formales de coordinación, éstos requieren al menos de • Avanzar en la implementación de legislación y normativa liderazgo institucional, una función de gerencia y unidades interna, incluidas las políticas y estrategias, de datos abiertos. ejecutoras con autoridad para guiar y dar seguimiento a la coordinación. Además, agregan un aspecto importante, que • Identificar conjuntos de datos prioritarios en el combate a es la búsqueda necesaria de espacios de diálogo, reflexión y la corrupción para ser abiertos, teniendo en consideración la cooperación entre las ramas y organismos autónomos que, sin legislación interna de cada Estado Miembro, utilizando como sacrificar su autonomía, permitan multiplicar esfuerzos para referencia los conjuntos de datos, como por ejemplo: registro implementar agendas de integridad pública que se promuevan de cabilderos, declaración de intereses, registro de compañías, homogéneamente en todas las áreas del Estado, con miras registro de organizaciones benéficas, servidores públicos que a aumentar su credibilidad y confianza. Finalmente, verifica intervienen en procesos de contratación, personas políticamente importantes experiencias de integración de la sociedad civil expuestas, registro servidores públicos, lista de contratistas de en esfuerzos anticorrupción. En tal sentido, los Gobiernos, gobierno, consejos consultivos de gobierno, financiamiento cuando no los entes rectores en materia de integridad y función a partidos políticos, presupuesto, procesos de adquisición, pública, podrían articular espacios de diálogo que den paso licencias, asociaciones público privadas, gasto, subsidios de a mecanismos formales de coordinación. Algunos de estos gobierno, cooperación internacional, contratos de gobierno, espacios pueden servir como iniciativas propiamente nacionales datos de auditorías, votaciones, decisiones judiciales, registro o como parte de amplios esfuerzos internacionales en red, de obras de infraestructura prioritarias, récord de reuniones, como Open Government Partnership. Estos espacios, como ha cambios en regulaciones, promesas de campaña, contratistas ocurrido en algunos países del Continente, pueden ser fuertes sancionados, quejas a procesos de adquisición, registro público catalizadores de los intereses institucionales y de la ciudadanía de la propiedad, impuestos y declaración patrimonial, entre para garantizar consensos en torno a reformas y políticas; y otros. también pueden ser una respuesta más adecuada del Estado frente a casos de fraude y corrupción. • Promover el acceso a, y el uso de los datos abiertos por parte de la ciudadanía como parte de una estrategia nacional de rendición de cuentas, transparencia y participación ciudadana d. La ciudadanía, beneficiarios y grupos de interés en las acciones del Estado. son beneficiarios de la acción estatal a la vez que • Fortalecer capacidades de las instituciones públicas para la parte del contexto institucional, por lo que mejorar apertura de datos, incluyendo la apertura en los sistemas de el desempeño ético de las entidades públicas contrataciones públicas. significa incluir a la ciudadanía en el problema y las soluciones, lo cual fortalece las posibilidades de El diagnóstico, gestión y evaluación de riesgos es una manera una rendición de cuentas eficaz. altamente eficiente de pasar de entidades reactivas a entidades proactivas, ya que permite una mayor capacidad de anticipación y corrección de las tareas propias de la gestión, lo cual contribuye El desempeño institucional se da en un contexto más amplio a la eficiencia y la gobernabilidad de las organizaciones. Por de ciudadanías, sectores y actores que lo potencian y limitan, esta razón, ha sido adoptado en menor o mayor medida por la especialmente en cuanto a la integridad pública. Las entidades mayoría de los países del Continente. Y las evaluaciones de la Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 48

OCDE muestran valiosos avances en la prevención de riesgos de fraude y corrupción en algunos países. Los riesgos en materia de integridad están presentes en las distintas interacciones entre actores del sector público, el sector privado y la sociedad civil y en todas las fases del proceso político y del ciclo de elaboración de políticas públicas. Esta constatación exige un enfoque integrador que abarque a la mayor parte de la sociedad a la hora de mejorar la integridad pública y reducir la corrupción dentro del sector público. En tal sentido, los mecanismos de transparencia, participación ciudadana y de denuncia contribuyen significativamente a la reducción del fraude y la corrupción. Y en un contexto de pandemia han sido valiosos aliados en la protección de los recursos públicos y el bienestar de la población. La inexistencia o debilidad de tales mecanismos genera opacidad y dispersión de la información, debates infructuosos y, a veces, acusaciones y pugnas políticas, lo cual genera un clima de desconfianza. La participación a través de mecanismos adecuados puede aportar soluciones a problemas de decisión, regulación y desempeño, como ocurre al efectuar consultas públicas. La contraloría social puede ayudar a detectar problemas desde la perspectiva de los beneficiarios de la acción institucional. Y la denuncia es una fuente importante de información acerca de hechos de fraude y corrupción que pueden socavar los esfuerzos gubernamentales. Una manera de fortalecer la capacidad institucional es a través de sistemas efectivos de denuncia y reporte al servicio de cualquier persona, incluso funcionarios y candidatos a puestos públicos en la administración, que garanticen la protección de los denunciantes. Sin protección de denunciantes y sin cultivar una cultura organizacional abierta en la cual los servidores se sientan con la confianza de hablar de problemas, es muy probable que un sistema de denuncias sea de papel. 17 OEA: Hacia procesos participativos y de co-producción en el gobierno abierto http://portal.oas.org/LinkClick.aspx?fileticket=a6okmh_rpn0%3d&tabid=811 Cultivando una Cultura de Integridad en el Servicio Civil en Tiempos de Crisis 49

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